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財政國庫科對政府非稅收入監管的調研分析

 政府非稅收入是指除稅收以外,由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金,是政府財政收入的重要組成部分。政府的非稅收入是近幾年才出現的新概念,在此之前,均叫預算外資金。非稅收入概念的出現,標志著我國在建立公共財政體系、強化財政職能、規范非稅收入管理上,取得了在認識和管理上的突破。改革開放以來,隨著經濟的快速發展和政府職能不斷增加以及財權的逐步分割,非稅收入快速增長,已在政府收入中占據了相當高的比重。加強政府非稅收入的管理和監督,是各級財政部門行使管理職能的重要方面。近年來,我區進行了對非稅收入監管實踐和探索,但仍然存在一些不適應新形勢要求的薄弱環節。對此,筆者就有關管理和監督的問題談談粗淺的看法。

 
一、政府非稅收入管理的現狀及其成因分析
為加強政府非稅收入的管理,財政部在2004年下發了《財政部關于加強政府非稅收入管理的通知》,對非稅收入的范圍和管理問題作了明確的規定,并在近年間,政府采取了一系列措施,起到了積極的作用。一是加強收費管理,大力整治和改善經濟發展環境。按照依法行政、依法收費的要求,對各執收執罰單位的行政事業性收費、政府性基金項目,進行了全面清理。 二是進一步深化“收支兩條線”改革。對部門和單位區分不同情況,分別采取將行政事業性收費、政府性基金、罰沒收入等納入預算管理或預算外財政專戶管理,積極開展收支脫鉤管理,不斷完善收罰繳分離制度,進一步規范財政分配關系。三是加大財政支出改革力度,加快公共財政體制建設步伐。將非稅收入管理與公共財政支出改革相結合,在加強非稅收入管理的同時,穩步實施財政體制改革,大力推進財政支出改革,積極開展部門預算管理改革、財政國庫管理制度改革等。但是,由于非稅收入管理是隨著我國市場經濟體制改革逐步深入和公共財政框架逐步構建,在預算外資金管理基礎上形成、演變和發展起來的,且受人們認識水平、實踐經驗和管理手段等因素制約,目前政府非稅收入管理和監督中還存在諸多問題,為此,本文將在下面對其現狀和成因進行分析。
(一)對非稅收入的管理與監督關系認識不足。一些部門、單位甚至領導層往往對政府非稅收入的管理與監督沒有足夠的認識,把預算外資金視為單位自有資金,認為非稅收入不是正規的財政收入,政府不必調控,財政無須管理。對監督的行為、目的和意義不是很了解,把管理與監督的必然聯系割裂開來。在財政部門層面上則重分配輕監督、重收入輕支出,忽視了對整個非稅收入資金流程的監督。
(二)收費行為不規范,收支管理約束“軟”。同時,由于部門預算編制還處于試點階段,使得政府非稅收入征管和支出安排存在較大的隨意性。財政無法對政府非稅收入的征收過程進行有效監督,給隨意減免、巧立項目、坐收坐支;在使用上,“誰收誰支”模式沒有根本改變,綜合預算、部門預算沒有徹底落實,即使納入預算,也不是真正完整的收支,從而導致各部門盲目追求“多收多用、多罰多返”。加之支出安排沒有真正落實到項目,使預算約束和監管受到制約。另外,承擔政府非稅收入監督任務的部門較多,如審計監督、財政檢查、紀檢監察等。由于這些部門之間缺乏明確分工,日常監督與專項檢查缺乏制度化的界定與配合,造成了監督上“缺位”與“越位”現象十分普遍。
(三)非稅收入的法制建設滯后,導致增長運行欠規范。手段上的脆弱、管理上的滯后,是非稅收入欠規范運行的直接原因。一方面目前的非稅收入從立項、定標、征收、票據管理和資金使用各個管理環節尚沒有一套權威的統一規范的法律、法規。各級政府之間、政府與部門之間的分配無法律準繩,隨意性較大;對收費項目的設置和標準的確定沒有過硬的衡量水準,難以認定其是否合理、是否合法;資金的監督“無章可循、無法可依”,遇有行政干預往往無可奈何;對違規收支非稅收入的處罰,缺乏依據和力度,只能對事不能責人,往往是遵守規章進入專戶管理的受到了調控但沒有受到獎勵。這樣一來,政府非稅收入的安全與完整就受到威脅,甚至流失嚴重。另一方面,非稅收入管理尚缺少一套有力的監督機制。由于非稅收入的所有權、使用權和管理權未真正歸位,目前仍由各個執收執罰單位分散征收,雖然也有審計和財政部門的監督,但審計監督往往鞭長莫及,財政監督則力不從心,單位之間是相互諱莫如深,管理主體又尚未明確。當前承擔非稅收入管理的有財政、物價部門,還有眾多執收、執罰的行政事業單位及其主管部門。即使在財政系統內部,也有綜合規劃、預算、國庫等若干職能處室參與非稅收入管理,形成了“多頭”管理。監督機制的不健全、不完善,以致非稅收入不規范運行有機可乘。此外,非稅收入管理尚缺少一套科學的管理辦法。多年來重預算內管理輕預算外管理的慣性思維,加上非稅收入的內涵和結構都發生了新的變化,現行的非稅收入管理辦法已遠遠落后了。尤其是在支出管理上,基本處于單位“自收自用”的情形。財政職能被肢解,部門利益人格化,是非稅收入欠規范運行的深層原因。盡管我們一再宣傳非稅收入是財政性資金,“所有權屬國家,使用權歸政府,管理權在財政”,各地財政部門才是管理非稅收入的主體部門,但許多部門并不認同,片面地認為非稅收入是部門收入、單位資金,認為由財政統管是財政在奪單位的權,分單位的錢,因此千方百計逃避財政監督和調控,想方設法將資金部門化,各個部門一旦參與國民收入的分配,就等于派生了若干個“財政部門”,造成財權分割和財力分散,并引發出部門利益的剛性化,非稅收入就更加膨脹起來。給政府非稅收入監督管理工作帶來莫大的困難,致使監督管理工作不易深入,監督管理成果難于鞏固,影響監督管理整體效能的發揮。
 
二、不規范的政府非稅收入產生的負面影響
(一)分散了國家財力。現行行政事業性收費要按規定納入預算內管理 ,部分納入預算外資金管理 ,近年來預算外資金以“滾雪球”之勢迅猛膨脹 ,呈現一種不可遏止的增長慣性,甚至有些單位將預算內專項撥款轉入預算外專戶。這些預算外資金一方面迎合了一些行政開支和職工收入的增長需要,刺激了各單位、部門及地方政府創收的積極性 ,但另一方面卻分散了國家財力 ,加劇了固定資產和消費基金的急劇膨脹。
(二)加劇了社會的分配不公 ,敗壞了社會風氣。現今許多行政部門利用管理中的種種弊端和漏洞謀取收費資金 ,以達到優越的辦公用房條件、高額獎金津貼 ,這部分收入并非取決于財政分配和經營能力 ,而主要是取決于其壟斷優勢和收費能力,有些部門甚至將手段變成了目的。實際上每項收費所取得的收入均有具體的使用途徑和支出方向 ,必須按規定專項專款專用。收費規模與單位的利益密切相關 ,這就形成了各部門間的收費攀比。
 
 三、規范非稅收入管理的對策 
(一)統一認識,確立非稅收入監管新理念。自改革開放以來,經過二十多年的規范和管理,預算外資金概念已深入人心,而政府非稅收入卻是一個較新的概念,社會認同度不高。但是它涉及面廣、政策性強、利益牽動性大。要加強對它的管理,需要得到各級各有關部門理解、支持、配合。因此,在新形勢下,要加大非稅收入概念的宣傳力度,進一步統一思想認識,使全社會都明確非稅收入是財政收入的重要組成部分,明確非稅收入“所有權屬國家、使用權歸政府、管理權在財政”的基本原則,把規范政府非稅收入管理與加強稅收征管放在同等重要的位置,強調規范和加強非稅收入管理的政治經濟意義。唯此,才能提高各級各部門按章辦事、服從監管的主動性和自覺性。
(二)完善征管機制,規范執收行為。首先,清理整頓現行收費,要嚴格執行國家明文規定的收費范圍和收費標準,嚴禁各地各部門憑借行政權力擅自設立收費、基金和罰沒收入項目,堅決杜絕亂收費。第二,要明確界定行政事業性收費和經營服務性收費,將不體現政府行為的行政事業性收費轉為經營服務性收費并依法征稅。規范行政事業性收費票據管理,將票據的印(監)制、發放、使用、繳銷、核查等管理工作統一扎口財政部門,避免因票據管理分散而造成政府非稅收入監管無力,資金流失。第三,要建立健全科學、靈活的非稅收入與部門預算管理相結合的財政預算管理模式。在編制部門預算時,對于由預算單位征收的非稅收入,在沒有重大政策調整的因素下,財政部門應該嚴格按照執收單位上一年度收入實績為依據,并考慮政策性增減收費項目、調整收費標準和收費范圍等因素,核定當年收入計劃,并實行非稅收入預算執行績效評價。從而調動起各部門征收的積極性,保證非稅收入應收盡收。
(三)強化預算管理,規范支出行為。非稅收入涉及部門多、項目多、內容多,其收入的多少有賴于管理相對人的申請許可行為的實施,未經相對人的申請,執收部門一般不能主動或強制收費,由此而使得非稅收入是不定數的,不象稅收那樣可逐級核定數額。也正因為非稅收入的數額是不確定的,不將非稅收入納入財政預算,致使其收取、使用脫離政府的監管,有很多收執部門想方設法逃避財政監管。因此,要加強非稅收入的預算監督,確保非稅收入的良性循環。一要堅決徹底改變對非稅收入按比例返還、收支掛鉤的管理模式,除有特定用途的非稅收入或個別需要補償征收成本支出(由征收單位編報預算支出)外,非稅收入原則上應由政府統一安排使用,進入政府預算體系,不與有關部門的支出掛鉤,不再結轉下年使用。二要建立非稅收入使用上的預算項目申請與評估、預算定額確認和授權審批制度,增強預算編制的規范性、科學性,使監督工作與財政資金運行同步化、程序化,強化民主決策,增強政府預算的剛性。三要在財政內部形成預算編制與預算執行相分離,預算管理與監督相結合的預算運行機制,從制度上保證財政內部監督的經常化、規范化。四要全面推行國庫集中支付,進一步加強各用款單位資金使用過程的控制,強化審核和監督,發現問題及時糾正,遏制政府非稅收入支出中的不規范、不合理現象,促進廉政建設,提高資金使用效益。
(四)健全征管法制,確保規范運作。如今非稅收入結構復雜,門類繁多,政出多門,而非稅收入的管理使用關系到本部門人員的工資福利等實際問題,有權收費的部門故然要收,無權收費的部門創造條件或巧立名目也要收。這種繁多的收費現象,如任其蔓延,其結果勢必加重企業和群眾的負擔,造成經濟秩序和分配格局的紊亂無序,最終將阻礙經濟的向前發展。所以必須加強立法監督,制定一部非稅收入的法律法規。
隨著綜合財政預算的推行,預算外資金的概念應由非稅收入來取代。建立完整系統的非稅收入征管法律法規,使非稅收入監督管理活動有法可依,已成為當務之急。為此,建議盡快出臺政府非稅收入征管法,將非稅收入從立項、標準、征收減免程序、上下級資金分成,財政部門在非稅收入管理工作中的職能以及支出使用等管理辦法以法律法規的形式固定下來。以及從收費項目、收費主體、收費的程序、收費標準、非稅收入的收支管理及其法律責任等方面來規范非稅收入的管理,通過立法推行“單位開票、銀行代理、財政統管”的征管體制,解決目前政府非稅收入管理無法可依、無章可循的問題,規范非稅收入的征管行為。使之真正在服務全社會、服務經濟發展、服務于人民方面發揮應有的作用。
(五)推進計算機網絡管理,改善征管手段。開發建立一個專門的計算機管理系統,上、下級聯網,對非稅收入進行全面、統一管理,真正做到執收單位、銀行和財政部門上下級之間實現信息資源共享,簡化征收程序,嚴密管理手段。
 
 四、創新監督管理制度的建議
(一)提高監督管理意識。提高人們的監督管理意識,這是目前國家財政經濟發展的形勢需要,也是財政監督管理創新與改革的需要。確切地講,是維護財政秩序,優化經濟環境,確保財政經濟正常運轉的迫切要求。非稅收入的監管,是解決非稅收入活動的合理性、合規性,實現財政收入的有效配置的需要,也是解決非稅收人按時征收、資金合理使用,及時防止浪費和其他不良現象發生的有效途徑。按照建立和發展社會主義市場經濟體制的要求,逐步建立起非稅收入管理的新理念,把思想真正統一到非稅收入“所有權屬國家、使用權歸政府、管理權在財政”的共識上來。進一步明確非稅收入是國家財政收入的重要組成部分,不是部門和單位的自有收入,必須由政府財政部門統一歸口管理。
(二)健全法制監督機制。建立完整系統的法律規章制度,是建立一個有效的非稅收入監督體系的基礎。必須構建起一個規范政府非稅收入管理活動的法規制度框架,做到監督管理活動有法可依,制定和更新一系列與相關法規配套的執行管理辦法和規章制度以適應我國的財政經濟發展變化的需要。進一步完善對嚴重違法違紀責任人的追究制度,堅持把處理事與處理人結合起來,對政府非稅收入監督檢查中發現的問題,除了要嚴格按照國家有關財政法規處罰外,還要按照《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》(國務院令第281號),對有關的責任人員追究行政責任。財政部門要與其他監督部門、執法部門密切配合,運用經濟、行政、法律等多種手段達到標本兼治的目的。同時,要比照稅收征管辦法,進一步完善各項非稅收入“征、管、查”制度,實行非稅收入征、管、查相分離,確保非稅收入依法征收,應收盡收,嚴格征管,規范運作。
(三)明確監督和管理部門間的職責與關系。由于非稅收入的監督管理各部門組成的運行機制各有不同,因而各自相對獨立地發揮著非稅收入監督管理作用。非稅收入是財政收入的重要組成部分,從其屬性來看,非稅收入的征管主體只能是財政部門。非稅收入的監督部門則主要有:立法機關、財政監督、審計機關、社會中介機構、司法監督等。各監督部門的主要作用是:立法機關主要對非稅收入活動進行最高監督,應以收入立項的審查批準為主要內容;審計機關主要是對政府非稅收入活動有針對性、有重點的外部再監督;社會中介機構則受托參與對非稅收入繳納和使用情況進行監督;財政監督主要負責對非稅收入的運行情況實施全過程、全方位的日常監督;司法監督主要是對嚴重違法違規的行為處罰;社會團體和新聞監督主要是對非稅收入活動中違規行為進行道德監督;使之處于既彼此獨立、各司其職,又相互支持、密切配合的良好狀態。 
(四)加強預算管理和支出行為的監督。將政府非稅收入納入財政預算體系,這是健全非稅收入監督系統的核心。除了如前所述要建立一個非稅收入使用上的預算項目申請與評估、預算定額的確認以及授權審批的制度,來增強預算編制的規范性、科學性,使監督工作與財政資金運行同步化、程序化之外,同時還要加強支出監管,一是健全和完善各項支出的標準,規范單位的支出行為,二是加強和完善支出的跟蹤檢查制度,對使用情況進行效益評價,三是加強執法力度,強化預算的權威性和嚴肅性,明確預算收支的法律責任,規范各用款單位的資金支出使用過程的控制,強化審核、復核和監督力度,發現問題及時糾正,確保有限的資金用在刀刃上。

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