7星彩2014031

論稅收風險管理績效評估體系的構建

 目前,各地已在稅收風險管理戰略規劃、風險預警指標體系建立、評估模型和風險特征庫構建,以及按照風險分析識別、等級排序、應對處理等設計稅收風險管理流程等方面,進行了卓有成效的探索與實踐。但如何構建稅源專業化管理模式下的稅收風險管理績效評估體系,至今尚未形成界定科學、指標明晰的體系架構,在一定程度上存在各地對以風險管理為導向的稅源專業化管理過程及結果,缺乏科學統一的評判標準。因此,構建稅收風險管理績效評估體系,對稅源專業化管理新格局來說,具有舉足輕重的意義。本文就此問題,從稅收風險管理績效評估體系的概念、原則、指標等方面進行探討。

 
一、稅收風險管理績效評估體系的概念及主要內涵
 
績效評估是對一定時間內某個體、團體、組織等以某種方式實現某種結果的整個過程的評定和估價。顧名思義,“稅收風險管理績效評估”是指稅務機關在對風險管理全過程跟蹤監控的基礎上,對各主要環節運行狀況、質量和效率而做出的客觀評價。
 
所謂“稅收風險管理績效評估體系”,應該是由科學、統一、具體的評價方法和指標組合而成的評判系統。主要從稅法遵從度和征管成本效益兩大方面,對風險管理從目標規劃、風險分析識別、特征庫建立及應用、風險指標發布直到應對處理和結果反饋的各環節與全過程,進行綜合評定。它應包含各層級、各部門、各崗位稅源管理職能履行的過程要求,過程實施中糾錯調整的評判,風險應對結果與風險管理規劃和預期目標的契合度評估等多項內容。
 
總之,建立“稅收風險管理績效評估體系”,旨在統一明確稅源專業化管理模式、流程、方案執行的要求及其實施過程和結果的評價標準,從而進一步解決稅源專業化管理應該怎樣做,做到什么標準,實現何種目標等諸多問題。
 
二、稅收風險管理績效評估體系構建設想及原則
 
(一)稅收風險管理績效評估需要厘清的幾個認識問題
 
1.建立專職的稅收風險管理績效評估部門是必要前提
 
目前,各地在突破過去按征管流程或稅政管理事項配置職能的舊體系,建立以風險管理為導向的專業化管理職能新體系時,常囿于現行機構設置的局限,僅以松散型的團隊形式,或以聯席會議為主要載體,通過聯動工作機制來實現風險管理監督和績效評估。例如:各級法規部門牽頭對風險管理從目標規劃、指標發布到應對處理進行全過程跟蹤監控;聯席會議秘書單位借助基層管理平臺,按期生成評估指標,制作納稅遵從風險狀況評估報告,對各地風險管理狀況進行績效評價。這種游離于體制外的職能管理模式,較大地影響了風險管理監控和評估的效能,影響了管理結果的規范化評判。
鑒于這一問題困擾,各地有必要組建起專門的“稅收風險管理績效評估部門”,專司稅收風險管理績效評估工作。如地市級局,可以打破現行架構,以現行征管部門或法規部門為基礎,集中具有對各稅種和分稅源管理經驗、稅收分析與規劃能力、信息化處理和管理技能的專業人員,組建專門的“稅收風險管理績效評估部門”。
 
2.各層級管理部門和人員必須納入績效評估對象范圍統籌
 
在專業化管理模式下,風險管理不再是稅源管理部門的單打獨斗,而需多個部門的共同參與、互動銜接。稅源管理部門之外的其他部門,也是專業化管理的重要組成部分。例如信息技術部門,應提供專業化的信息技術支撐;征管部門,應提供專業化的征管制度和辦法;稅政部門,應提供專業化的政策服務;計統部門,應提供專業化的統計分析。這些部門都是專業化管理“集團軍”的主要“兵種”。唯有合力管理,共同評估,才能準確地對稅源專業化管理作出系統科學的評判。因此,不能把各類業務彼此割裂,而應明確各單位、各部門、各崗位的分工和職責,共同納入績效評估的對象。此外,由于從事風險管理人員的具體執行力直接關系到風險管理的質量和效果,因此除了應將各級、各部門作為評估對象外,還應將所有管理人員一并納入績效評估,并作為主要對象。
 
3.風險特征庫的完善及其運用是風險管理績效評估的重點
 
風險管理的基本流程主要包括風險分析識別、風險等級評定和風險應對措施,這三個環節都和風險特征指標密不可分,其中風險的分析識別是對風險特征指標的分析識別,風險的等級評定是對風險特征指標的等級評定,風險的應對管理主要是對風險特征指標的應對管理及其驗證。由此可見,風險特征庫的完善及其指標的有效性,將直接決定風險管理的整體質量。因此,對風險特征庫的完善性及其應用有效性的評判,應是風險管理績效評估的重點。我們應在每個風險任務完成后,對該次任務的風險特征指標進行綜合評價,通過對指標有效性和指向性的評定來判斷其科學性及合理性,從而確定是否保留該指標,并及時修正完善特征庫。
由于全國各地的經濟發展水平和稅收征管水平參差不齊,且不同層級擁有的數據資源、人才資源各有差異,加之“風險特征指標庫”來源于內部征管信息、外部第三方數據以及各類不同數據運算,因此在風險管理工作中,只有按照各地的實際情況設置風險特征指標庫,通過建立總局、省局、省轄市局乃至縣局多個層面的風險特征指標庫,方能較好地實現對稅收風險的有效識別。這樣既可以體現不同層面風險管理的側重點,也可以做到不同地區對風險管理的靈活運用,從而形成不同層級優勢的互補。
 
 4.績效評估應以提高征管質效及稅法遵從度為目標
 
風險管理不是唯收入論成敗。近年來,經濟的快速發展、經濟效益的明顯提高帶動了稅收收入的較快增長,這是經濟決定稅收的產物。但是,這種表象容易掩蓋稅收征管質效的本質,讓人誤以為這完全是專業化管理的功勞,并在這種成果下沾沾自喜。檢驗風險管理的成效既要看稅收收入的增長,更要看稅收征管的質量和效益,看征管漏洞是否得以發現與彌補,看征收率是否提高、稅收流失率是否降低,看征管秩序是否好轉、納稅人遵從度和滿意度是否提升。因此,補稅收入僅是考核征管成本效益的一個內容。
風險管理的基本目標是以最小的經濟成本獲得最大的安全保障效益。稅收風險管理就是以最少的征收費用支出達到最大限度地分散、轉移、消除稅源管理風險,以實現保障納稅人經濟利益和社會穩定的基本目的。同時實現督促納稅人遵從稅法,降低征管部門的征稅成本,提增征收效率和稅收征管有效性等目標。
 
(二)稅收風險管理績效評估體系應遵循的原則及其釋義
 
 1.合法規范原則。必須對風險管理涉及的各層級、各部門、各崗位的工作職責,給予清晰、合理的定位和闡述。
 2.目標有效原則。選取的評估指標必須有效準確地反映需要評估目標的信息。其有效性包含兩方面含義:一方面是整個體系的有效性;另一方面是體系內所設計指標、方法、模板的有效性。在評價體系的有效性時,必須首先對其所涉及指標、方法及模板的有效性加以科學評估,如果無法對這些指標的有效性做科學評價,則很難對完善體系的方向、方式、方法做出科學的決策。
3.簡單易行原則。在績效評估中,簡單有效是最好的原則,應盡可能避免使用復雜、不成熟的方法。應選擇有意義和容易理解的、綜合全面和行為導向明確的、有時限的、可操作性強的以及低成本的指標等等。
 4.指標效用原則。效用度是指標直接與成果相關,或者代表所關注的預警維度的程度。如果設計的指標與特定工作的預期產出毫不相干或相去甚遠,則指標就不具有效用。評判指標的效用,應從四個“效度”上加以把握:首先,指標應該具有表面效度。即從表面看指標是有效的;其次,指標應該具有一致性效度。即一定數量的專家和工作人員明顯認可某項預警指標的程度;第三,指標應具有相關性效度。即一些正在被評價的預警指標與另外已被驗證有效的預警指標在統計上相關的程度;第四,指標應具有預見性效度。即指目前評價的指標值可以用來準確預見未來一些結果的程度。
 5.廣泛參與原則。相關利益部門、個人都須參與到績效評估過程中。
 6.良性循環原則。必須建立一個績效評估循環體系,以便績效評估能在更高更深的層次持續推進。
 
三、稅收風險管理績效評估指標體系的構建
 
稅收風險管理績效評估指標,包括可量化指標和不可量化指標,具有多元性和分散性特點。這就需要借助“制度+科技”的手段,通過建立風險管理績效評估管理軟件,將各類松散指標進行系統歸集。目前,我們可以在風險管理平臺中增設績效評估模塊,按照績效評估相關指標內在關系進行設計,合理劃分省、市、縣(區)三級績效評估權限進行管理。具體指標體系設計如下:
 
(一)過程監控績效評估指標
 
 1.稅收風險信息采集評估指標。對稅收風險信息采集評價,主要評價相關職能部門風險信息(情報)采集規范度:是否定期采集供電、供水、地稅、國土、海關、工商、科技等社會經濟主管部門的涉稅信息并及時發布;是否及時發布、提供與稅收相關的區域、產業、行業等宏觀經濟部門稅收數據信息,經濟稅收偏離度指標,收入與政策、征管關聯度指標;稅種和業務管理部門是否研究、開發分稅種和分業務條線的風險分析數據模型、工具,是否收集發布相關的風險應對操作模版、指南。
 2.稅收風險識別績效評估指標。稅收風險識別是稅收風險管理的基礎環節,具體包括風險特征指標的建立、風險分析和風險等級估算排序三個過程。稅收風險識別由省、市和縣(區)級稅務機關分別承擔,應從以下幾方面建立績效評估指標:(1)評價風險識別準確度指標。該指標要設置查補稅款和采集信息、建立指標與五級風險信息的關聯度,且關聯度的選擇應建立統一的標準來衡量。(2)評價風險特征指標庫的完善度指標。采取以查補稅款和發現問題關聯度百分比值系數評判法,衡量稅收風險特征庫設立的各指標是否完善,并設立統一標準判別是否需及時維護、淘汰、增補風險特征指標庫項目,并綜合調整對單個風險指標的關鍵值分值、區間設置、區間分值的設置。(3)評價稅收風險分析深度的指標。應通過對各級風險分析崗位建立的風險分析數據模型、發布相關的風險應對指標或發現的異常信息,應對取得成效進行稅收風險分析深度評估。
3.稅收風險應對處理結果性評估指標。對稅收風險應對質量進行全面評估,應包括3項指標:(1)應對后的納稅人剔除已發現并整改的問題重新進行等級估算排序后,是否降低風險級別;(2)復核中發現問題的比率;(3)跟蹤質疑中發現問題的比率。
 
(二)評價征管成本效益指標
 
稅收征管效率是稅收征管成果與征管付出之間的數值比較關系,是稅收征管質量與數量的綜合反映。就風險管理過程而言,其內容包含工作任務完成率(戶數口徑)、人均征(補)稅額、入庫率、處罰率等4個指標。
 
(三)評價納稅人稅收遵從度指標
 
稅收風險管理的最終目標是提高納稅人的稅收遵從度。稅收遵從可分為管理遵從和技術性遵從。前者,指納稅人遵守稅法和征稅機關的管理規定,及時申報繳稅,包括按規定申報、遵從程序和遵從稅務機關的納稅調整。后者,指納稅人按照稅法的規定準確計算、繳納稅收。我國目前還沒有建立基于現有理論基礎上的完整系統的稅收遵從度量指標體系,尚停留在單一維度、獨立指標、靜態系統的低層面零散研究上。我們認為可以細分以下指標:
1.財務數據衡量指標。這種方法是將某一個納稅人或一群納稅人的財務數據在各期比較,或與另一些納稅人的有關數據進行比較,以發現一些痕跡或趨勢,據以預測和判斷納稅人是否遵從稅法。其中的方法有:水平分析、垂直分析、利潤率分析(包括毛利率、凈利率)、資本結構比率分析(資本杠桿、凈債務比重、凈利息比重)等。
一般來講,會計利潤與應稅所得有差異是正常的,因為稅法的處理規定與會計的處理規定有差異。因此技術性的稅收遵從度可以通過會計利潤與應稅所得的差異來分析衡量,可通過納稅調整率來進行評估。
2.申報數據衡量指標。可通過準期申報率、申報準確率、代扣代繳按期申報率;代扣代繳按期申報準確率和按期報送財務會計報表和其他納稅資料等來衡量納稅人是否及時、準確進行納稅申報。 
3.繳納稅款衡量指標。可通過應納稅款按期入庫率、欠繳稅款情況和代扣代繳稅款按期入庫率進行評估。
4、違反稅收法律、行政法規行為處理評價指標。通過稽查查補稅款和評估補稅占全年應納稅款的比重、涉稅違法記錄、稅務行政處罰記錄,以及其他稅收違法行為記錄等指標,來衡量納稅人是否遵從管理。
 
綜上所述,稅收風險管理績效評估是現代稅收公共管理和服務的重要手段,但是要設計并持續實施規范的、全面的績效管理,并不是一蹴而就,設想出一套指標就能奏效的,嚴格的風險管理績效評估是長期探索和實踐的一項系統工程。我們希望能將我們的一些思考和設想為深化稅收風險管理和推動稅源專業化管理提供幫助。
 
(作者單位:常州市高新區國稅局)

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