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論非稅收入的幾個基本理論問題

 財政部科學研究所   劉尚希 

 
 一、非稅收入的歷史演變
 
(一)預算外資金。非稅收入作為一種財政收入形式,早在新中國成立初期就已經存在,但以預算外資金的存在方式區別于預算資金。
 
概括來講,視為預算外資金的非稅收入,主要經歷了以下幾個階段:第一,1950-1957年,預算外資金初步形成。這與當時放權的嘗試相聯系。第二,1958-1977年,預算外資金“U”型發展。這與當時先放后收的體制變化聯系在一起。第三,1978-1993年,預算外資金迅速膨脹。改革開放,對企業放權、對部門放權、對地方放權全面展開,各自掌控的預算外資金也快速擴大,分配無序化顯現。為了加強預算外資金管理,進一步健全預算外資金的管理制度,1986年4月國務院發布了《關于加強預算外資金管理的通知》,明確界定了預算外資金概念、范疇,管理模式及使用原則。但其效果不明顯,預算外資金仍然快速擴張,并由此帶來了種種腐敗問題。第四,1993年至今,預算外資金管理不斷強化,逐步并最終全部納入預算管理。1993年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了財政部《關于對行政性收費、罰沒收入實行預算管理的規定》,將83項行政收費項目納入財政預算。1996年國務院發布了《關于加強預算外資金管理的決定》,逐步明確了對預算外資金要實行“收支兩條線”管理。2001年年底,國務院辦公廳轉發了財政部《關于深化收支兩條線改革,進一步加強財政管理意見的通知》,從2002年起選擇部分單位做深化“收支兩條線”改革試點。此后,國家深化了以“收支兩條線”管理為中心的預算外資金管理改革。2010年6月,根據全國人大有關要求,財政部下發《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》,決定從2011年1月1日起,將按預算外資金管理的收入(不含教育收費)全部納入預算管理。自此,預算外資金逐步退出歷史舞臺。
 
(二)非稅收入。非稅收入是指一類財政收入,與稅收收入這類傳統收入形式并存。這個概念是在預算外資金管理過程中形成的,是對財政收入形式的一種新分類,揭示出預算外資金的實質內容。
 
非稅收入的形成經歷了以下幾個階段:
 
第一階段,提出概念。我國最早出現“非稅收入”一詞是在《財政部、中國人民銀行關于印發財政國庫管理制度改革試點方案的通知》(財庫[2001]24號)文件中,這是第一次提出并使用這個概念。其后,《關于2002年中央和地方預算執行情況及2003年中央和地方預算草案的報告》也提出要“切實加強各種非稅收入的征收管理”。
 
第二階段,做出范圍界定。2003年5月財政部、國家發改委會、監察部、審計署《關于加強中央部門和單位行政事業性收費等收入“收支兩條線”管理的通知》(財綜[2003]29號)第一次對“非稅收入”范圍做了界定,即“中央部門和單位按照國家有關規定收取或取得的行政事業性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發行費、國有資產經營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等屬于政府非稅收入。”這表明對非稅收入的認識開始從預算外資金轉向財政收入形式。
 
第三階段,以“非稅收入”正式發文。2004年7月,財政部下發《關于加強政府非稅收入管理的通知》,進一步明確政府非稅收入管理包括行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等,并強調社會保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍。這說明,非稅收入作為一種財政收入形式正式登上我國的歷史舞臺。
 
(三)從“三亂”到一種財政收入形式。各地方政府和部門都有強烈的財力動機,總是希望自己掌控的資金規模越大越好。除了盡力爭取轉移支付和財政撥款之外,在相當長一個時期內,各地方和部門還通過各種收費來擴大自身財力,亂增加收費項目、提高收費標準;亂罰款,甚至亂設關卡、亂找名目收費;亂集資、攤派等“三亂”現象屢禁不止,嚴重影響了正常的經濟社會秩序。面對亂收費、亂罰款、亂攤派這種狀況,曾經提出了“費改稅”的治理思路。但這個思路也一度出現認識上的偏差,認為只有稅是“好的”,不是稅都是“壞的”,以至于有人提出,要取消所有的收費,以根治“三亂”。這顯然是混淆了財政收入形式與財政收入管理中存在的問題,通過取消一種財政收入形式來解決該種財政收入管理中存在的問題,無疑是倒掉臟水時連小孩也一塊倒掉了。
 
在后來的實踐中漸漸認識到,收費等非稅收入本身并不等于“三亂”,是長期來對非稅收入這種財政收入形式缺乏認識,從而導致管理失控所致。提出并使用政府非稅收入概念,不只是深化了對財政收入形式分類的認識,更重要的是修正了我們長期以來僅從資金管理方式角度來觀察財政運行的理財思想。非稅收入的提出,使理財徹底跳出了預算內管理和預算外管理的框框,轉而可以從收入取得方式的角度對政府財力結構進行新的分析,并探討稅收收入和非稅收入的經濟社會關系、功能作用以及如何管理等一系列問題。應當說,非稅收入的概念不是憑空產生的,是對我國當代財政實踐的總結提煉,是對政府收入機制認識的深化,也是政府理財方式的進步。不言而喻,這也有助于從根本上消除公共分配領域的“三亂”現象。
 
(四)作為一類財政收入,非稅收入管理走向規范化。2001年4月,全國財政綜合工作會議在浙江召開,時任財政部副部長樓繼偉在會上就明確指出,當前預算外資金管理已經難以適應公共財政體制的要求,要創造條件,淡化預算外資金概念,實行全口徑預算管理。自此,全國各地紛紛開始探索新形勢下加強行政事業性收費、政府性基金等非稅收入管理的新途徑,并積累了許多好的做法和經驗。2004年7月,財政部下發《關于加強政府非稅收入管理的通知》(財綜[2004]53號),明確指出非稅收入是政府財政收入的重要組成部分,加強非稅收入管理是市場經濟條件下理順政府分配關系、健全公共財政職能的客觀要求,并從明確范圍、實施分類管理、完善分成管理政策、深化收繳管理改革、加強票據管理、強化預算管理、健全監督檢查機制和加快法制建設步伐等方面對如何規范非稅收入管理提出了明確要求,指明了進一步規范管理的方向,從而標志著非稅收入走上規范化管理軌道。至去年,所有非稅收入全部納入預算管理,預算外資金變為歷史,非稅收入等于預算外的觀念也一同成為歷史的記憶。
 
二、非稅收入比重是否越低越好?
 
(一)價值判斷
 
盡管當前對非稅收入的認識有所提高,但依然有這樣一種價值判斷:稅比非稅好。正是基于這樣一種價值判斷,自然就產生了這樣一種認識:非稅收入越少越好。真理再往前邁一步,往往就變成了謬誤。這種認識誤區的形成也是有其特定歷史背景的。
 
1、特定背景。我國收費制度形成于80年代初,當時為促進社會事業和經濟的發展,解決部門單位財政經費不足的問題,允許少數行政事業單位收費。當時收費項目不多,且大都納入財政管理。但隨著收費規模的不斷擴大以及部門單位利益主體意識的不斷強化,部門單位收費日見膨脹,沒有收費權的單位想辦法擠進收費行列,有收費權的則想辦法擴大這種權力。隨著各項事業的發展需要,財政經費越來越緊張,這也為各部門單位擴大收費提供充足的理由和借口。自己收錢,自己花,基本不受約束,收費的甜頭激勵部門單位進一步擴大收費。這種越收越想收的循環使收費成了脫韁的野馬,一發不可收拾,形成了亂收費、多頭收費、重復收費的混亂局面。費改稅正是在這種情況下應運而生,從而也使人們不由自主地產生了一種誤判,即收費擠占了稅收,應該以稅收取代收費。
 
其實,非稅收入和稅收收入作為財政收入的兩種不同形式,其職能作用不同,不能相互替代。從世界各國的財政實踐來看,稅收與非稅收入都存在,其比重高低依各國國情及政府級次的不同而不同。
 
2、收費=“三亂”,只有稅收才是規范的。這是在上述背景下形成的一個基本判斷。長期以來,在預算外資金收入不能由財政統管的大背景下,各部門單位都存在盡可能擴大自身財力的沖動,想法設法地擴大預算外資金范圍。收費無序化同時伴隨著亂罰款、亂攤派,使企業、個人額外負擔沉重,民怨沸騰。在這種情況下,將收費本身等同于“三亂”也是可以理解的。
 
比較而言,稅收作為政府的主要收入形式,具有一套相對科學、嚴密的征收管理體系,且都納入了預算管理,規范化程度較高。從稅收這種收入形式所看到的相對規范,得出另一個判斷:只有稅收才是規范的。其實,這都只是看到了表面現象,或者說只是看到了管理層面的問題。從作為財政收入形式這個角度來看,稅與非稅同等重要,是不能相互替代的。收費之亂,是公共分配治亂,是收費管理之亂,其根源是政府財權過度分散,造成嚴重的財政管理缺失帶來的。正因為如此,在清理各種收費基礎上,對包括收費在內的非稅收入進行規范管理,而不是簡單地取消收費,是正確的選擇。只要像管理稅收一樣管理非稅收入,收費等非稅收入之亂就可以得到根治。
 
3、正確區分財政收入形式與財政管理形式,是消除誤判的一個重要方面。過去長期形成了這樣一種格局:收費等非稅收入在預算外管理,而稅收在預算內管理。這很容易產生聯想,認為財政收入形式與財政管理形式似乎存在某種關聯,并由此賦予了某種性質,非稅是非規范的,稅是規范的。這是混淆了財政收入形式與財政管理形式,兩者是不同性質的兩個問題。非稅收入是政府的一種收入形式,與稅收不是相互替代的關系,而是一種互補關系。預算外資金是相對于預算內資金而言的,是按照資金的管理方式對政府財政資金進行分類的結果。非稅收入強調的是通過不同于稅收的形式所取得的財政收入;預算外資金指的是沒有納入政府預算管理的這部分財政資金。因此,不能因收費等非稅收入長期實行預算外管理而否定非稅收入作為一種財政收入形式的存在價值。
 
(二)實證判斷
 
從實證的角度來看,非稅收入也并非越少越好。因為這與公共權力行使方式以及公共產權制度的存在密切相關。放棄非稅收入,同時意味著放棄經濟方式的規制權和所有者權利,如收費規制權、所有者收益權。非稅收入是國家基本制度框架中規定的權利和權力的衍生物,不是憑空產生的。這與某一級政府或部門單位通過非法的自我賦權形成的非稅收入不可混為一談。
 
1、非稅收入是依據公共權力和公共產權取得的收入。
 
根據取得收入的依據不同,公共收入可分為公共權力收入和公共產權收入兩大部分。公共權力收入是依據國家的權力無償取得的收入,包括稅收收入、政府性基金、罰款和外國政府援助捐贈收入等,其基本特征是不存在經濟交換;公共產權收入則是依據國家公共產權所有者身份而取得的收入,包括國有資源(資產)轉讓收益、國有資產經營收益、政府服務性收費和特許權收入等,其基本特征是存在經濟交換關系。特許權收入之所以屬于公共產權收入,是因為這里的特許權是指從公共產權中分解出來的使用權或經營權的授權或讓渡,與公共權力相關,但不是公共權力的直接使用。公共產權是由法律來界定的,一旦界定,國家就應當享有公共產權的收益,這與享有物權的國有資產、國有資源性質是一致的。
 
而在非稅收入中,既有公共產權收入,也有公共權力收入,如行政性收費、罰款。之所以仍保留部分行政性收費,與政府規制有關,如排污收費,實質上就是一種規制性收費,是以規制某種行為為目的的。交通擁堵收費也與此類似。盡管規制功能有日漸由稅收來承擔的趨勢,如環境稅,但各有不同的適用條件,收費與收稅將并行成為政府規制的手段。除了規制性收費,在市場經濟條件下還有使用收費,這屬于交換關系。按世界銀行有關文件的說法,使用費是指“為交換公共部門所提供特殊商品和服務而進行的支付”。使用費和稅收的區別是明確的,即凡是公共部門可以通過市場提供的商品和服務就可以采用收費形式,否則就必須由稅收來補償。收取使用費有時比稅收更為公平。
 
而在公有制為主體的國家,公共產權收入應是政府非稅收入的主要來源。這是國家所有權在經濟上的實現。如果放棄所有權中的收益權,將會導致嚴重的社會不公平。
 
2、現行公共收入機制是殘缺不完整的。從現實來看,由于公共收入機制的缺陷,至少導致了兩個方面的問題:第一,公共收入結構失衡,各種收入形式的增長不協調,對經濟的扭曲性較大。這主要表現在稅收收入的增長與非稅收入的增長不協調,公共收入主要依賴稅收收入。這一方面使宏觀稅負水平提高,容易對經濟增長造成抑制效應,另一方面,本應取得的公共產權收入卻沒有取得,造成公共產權虛置和產權收入流失,導致分配不公。第二,公共產權收入流失嚴重。公共產權收入的流失包括兩個方面:一是依據公共產權應取得的收入被放棄了;二是依據公共產權取得的收入沒有按照市場規則行使,只具有象征意義,大部分流失了,或成為招商引資的補貼,或成為權錢交易的籌碼;三是取得的公共產權收入分散在政府的各個部門和國企,成為利益小團體的福利來源,甚至進了少數人的腰包。憲法規定的全民所有的資源、資產,其收益卻被少部分人享用。這是忽視非稅收入所產生的最嚴重后果。
 
三、非稅收入存在的理論依據
 
在現代社會,非稅收入已經不是可有可無,而是與國家權力結構有內在聯系的重要公共收入種類。
 
(一)現代社會政府的雙主體性。現代社會政府具有公共主體和經濟主體雙重性質。所謂公共主體,是指政府擁有公共權力,為防范和化解公共風險的需要,可以強制無償地取得所需的收入,這主要表現為稅收收入。這是任何社會共同體都具有的共同特征。出于規制目的收費,如罰款、排污收費、擁堵收費等,也是運用公共權力以經濟方式防范和化解有害行為可能導致的公共風險。就其根源,公共風險是稅收和行政性收費存在的深層原因。
 
而政府作為經濟主體,是指其擁有經濟權利,能將其擁有的資源資產通過市場交易獲得收入,其目的是更公平而有效地配置公共資源。如土地出讓、礦產資源勘探權和開采權出讓、資產轉讓、股權紅利、利息收入、經營收益等等,還有針對特定公共服務的收費,如通行費、證照費等,這樣就產生了非稅收入。發債籌資也是廣義的非稅收入,但在狹義的非稅收入中則不包含。將政府設定為經濟主體是為了限制政府的公共權力,使其與其他經濟主體平起平坐。任何國家的政府同時都是經濟主體,是市場經濟制度對國家權力加以約束的結果,也是防范化解公共風險的需要。無論是公有制為主體的國家,還是私有制為主體的國家,都是出于同樣的目的,基于同樣的原因,不同的只是歷史條件的差異和實施方式。
 
(二)市場條件下的風險分擔。政府的使命是防范和化解公共風險,市場是分散風險的一種機制,政府同樣可以利用市場這種機制來分散風險。假如取消非稅收入,則會擴大風險;而有了非稅收入這種收入形式,則有利于化解以下風險:
 
一是公共服務的籌資風險。在公共化程度日益加大的社會,需要政府提供的公共服務規模在擴大。在歷史上看來都是私人的事情,如養老、就業、看病、上學、住房以至于個人能力等等,現代社會都變成了政府的公共服務。社會基礎設施和城市公共設施的提供,也都是政府的責任。這都是共同體社會的公共化程度不斷擴大的結果。公共化程度加大了公共風險,政府需要更多的財力。從世界史來看,國家的財政收入規模近一百年來都是擴大的,無一例外。為了化解公共風險,卻引發了另一種風險:政府籌資風險。這種風險在有的國家變成了危機。加稅,成為現代社會政府的巨大風險,有的甚至因此而垮臺。從未來趨勢看,非稅將成為政府未來籌資的另一種選擇。使用者付費,將是市場經濟條件下一個重要的籌資選擇。對于擁有巨大公共資源的我國來說,擴大非稅有很大的空間,這是許多國家化解籌資風險不具有的優勢。
 
二是公共資源的效率損失風險。我國的基本經濟制度決定了我國的大量生產要素屬于國家所有。但只要走向市場經濟,國有的生產要素也必須以市場方式來配置,也就是通過市場交易來完成轉讓、流動和重組。而在這個交易過程中,將會帶來大量的非稅收入。國有生產要素通過交易形成的價格,有利于優化配置資源。如果放棄這種非稅收入,或非稅收入不以市場交易方式形成,則會導致國有生產要素價格信號失真,勢必帶來巨大效率損失,而且會導致巨大資源環境風險。
 
三是公共資源的公平損害風險。全民所有的資源、資產,其產生的收益,即非稅收入,應當通過預算安排實現全民共享。但實際的情況遠非如此,被少數人占有和享用了,損害了社會公平。少數人的暴富,與國家非稅收入的流失有密切的關系。在一定意義上,這是忽視非稅收入所導致的后果。要扭轉這種狀況,不要強化既有非稅收入的預算管理,更要重新認識非稅收入的來源,從國家經濟權利實現的高度來強化非稅收入的源泉管理。
 
從上述三個方面來看,非稅收入不僅僅是一種公共收入形式,而且也是一種化解公共風險的制度安排。
 
四、社會產權結構與非稅收入
 
非稅收入的產生與社會產權結構存在內在的邏輯關聯,因為非稅收入的很大部分源自于公共產權。一般地說,以公共產權為主的社會產權結構,產生非稅收入來源較多;以私人產權為主的社會產權結構,產生非稅收入來源較少。一個國家的公共收入中稅收與非稅所占比重,不是取決于政府的偏好,而是決定于一個國家的社會產權結構。
 
(一)社會產權結構。我國是一個公共資源和公有經濟占有很大比重的發展中國家,從整個社會的產權結構來看,公共產權相對于私人產權仍居于主導地位。盡管在經濟成分上,國有經濟的GDP比重在不斷下降;在創造的社會財富中,私人占有的份額也在不斷地提高,但從包括環境和自然資源的廣義社會財富來看,私人產權并不居于支配地位。這意味著,在市場化進程中公共產權仍具有決定性的影響。當資源和能源對經濟發展的約束性越來越明顯的時候,公共產權的這種影響力就越發顯著地表現出來。當隸屬于公共產權的各種形式的公共資源進入市場的過程中,能否實現公正與平等,從根本上決定了初次分配的合理性和正當性,進而決定了分配結果的公平性。“分配不公”之所以被社會各界廣泛關注,實際上與公共產權沒有得到有效維護有內在的關聯性。各種暴利的形成都離不開對公共資源的侵占和掠奪,如地產富翁、煤礦富翁以及靠資本運作起家的富翁,直接或間接地都是以公共產權收益的流失為基礎的。
 
(二)公共產權的形成。新中國成立伊始,沒收官僚資本為國家所有,形成了初步的公共產權。制定憲法,規定土地、礦山、河流、森林等等為國家所有,形成了公共產權的基礎。隨著對資本主義工商業的社會主義改造,即國有化運動,大量私營企業通過贖買等政策實現了國有化,社會主義公有制經濟得以確立,以公共產權為基礎的社會結構也由此形成。
 
隨著公有化程度越來越高,財政的基礎也漸漸立基于公有制之上,變化為公有制財政,而且主要是在全民所有制范圍之內。財政取之于國有企業和集體企業,用之于主要是國有企業、國家建設項目。計劃經濟下的財政推動了國家工業化進程,同時也形成了大量的公共產權——分布于各個行業的龐大經營性國有資產和非經營性國有資產。改革開放之后,集體企業和國有企業大量改造轉制,私營企業也大量發展,私人產權擴大,但公共產權的主體地位依然保持,尤其是在資源要素方面,如土地、礦藏等,公共產權的屬性并未因改革開放而改變。
 
(三)公共產權收益。公共產權一旦進入市場,就會產生各種產權收益。如土地和礦藏的使用權、開采權出讓、資產出租出讓、資產經營、股權持有或轉讓、債權持有或轉讓、利息等,任何與公共產權相聯系的交易都會產生公共產權收益。界定產權,實質是界定收益權。無收益權的產權是無意義的。公共產權也是如此,按照市場規則進入市場,獲取公共產權收益,是公共產權實現的標志。否則,公共產權就是名存實亡。按照“生產條件的分配決定生產成果的分配”這個原理,公共產權及其收益有利于遏制分配差距擴大,可促進共同富裕。就此而言,公共產權收益與社會主義的經濟本質有內在聯系。
 
作為政府非稅收入的重要組成部分,公共產權制度不健全,公共產權收益制度也不完善,是我國政府公共收入管理的薄弱環節,尤其在當前我國稅制改革面臨簡并和減負的情況下,公共產權收益是公共收入的重要增長點,如何健全公共產權收益制度,應成為各級政府和財政部門非稅收入管理的重心。公共產權收益的流失,不只是非稅收入的流失,而是公有制的空心化,潛在的風險是巨大的。
 
五、非稅收入管理
 
(一)法定主義原則。非稅收入的征收依據、程序、標準以及資金管理和使用,等等,都應遵循法定原則。盡快建立健全政府非稅收入管理的法律體系,是強化非稅收入管理的基本前提。應盡快研究出臺《公共機構收費許可法》、《公共產權收入法》、《國家非稅收入征管法》等法律,以明確各個責任主體的權利義務關系,避免重蹈“三亂”覆轍。在國家法律沒有出臺的情況下,地方可因地制宜頒布《非稅收入管理條例》,根據非稅收入的不同項目制定具體征收管理辦法。同時,按照政府非稅收入管理改革的要求,修訂和完善我國現行的預算管理法規。
 
(二)統一管理原則。當前非稅收入管理權依然分散在政府的各個部門,雖然非稅收入的收入、支出流程納入了財政管理視野,但如何收、如何用的權限主要在政府的各個部門,財政主要在統計、票據、賬戶管理方面發揮作用。非稅權應當與稅權一樣,實行集中統一。在具體征收方面,可以分類、分權管理,但在項目、標準、程序等方面應集中到財政部門,不宜分散。從政府非稅收入管理模式的現狀來看,在適當分權、分級分類管理的基礎上,應逐步集中管理權,強化財政對非稅收入征收與使用的決策與監督,使肢解的財政職能重新回歸統一。政府非稅收入與使用全部納入預算管理,實現政府非稅收入使用管理從“雙規”變“單軌”。財政部門應通過收入預算監督非稅收入征收,通過支出預算監控非稅收入的使用,從而將政府非稅收入的取得與資金使用完全納入財政管理體系之中,徹底實現政府所有收支的集中統一管理。
 
(三)風險最小化原則。這是非稅收入管理應遵循的一條基本原則。管理在本質上是風險的管理。非稅收入管理要從風險著眼,以風險思維來考慮非稅收入管理制度的改革創新,以公共風險的大小來衡量非稅收入管理的成效。非稅收入管理到位,可以化解諸多風險,如前面提到的籌資風險、效率損失風險、公平損害風險,否則就會引發這些風險。因此,非稅收入管理改革的設計就不能就事論事,僅僅從非稅收入本身出發,而是應從相關聯的各種公共風險來考慮。當前非稅收入管理制度之所以殘缺不全,一個重要原因是缺乏風險導向的思維,以至于對非稅收入大量流失所導致的風險視而不見。
 
風險的防范和化解依賴于管理制度。而管理制度殘缺,存在漏洞,顯然就會釋放風險,加大風險,并使風險產生變異。進行風險評估,是發現制度漏洞的有效方法。現在是對非稅收入管理制度進行風險評估的時候了。只有這樣,非稅收入作為一種化解公共風險的制度安排才會發揮作用,才不會起相反作用——放大公共風險。

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