7星彩2014031

改革完善政府非稅收入管理

 歐文漢

 
政府非稅收入(以下簡稱非稅收入)是政府財政收入的重要組成部分。近年來,各級財政部門積極探索非稅收入管理模式,不斷完善政策體系,改進征管制度,扎實推動非稅收入科學化、規范化管理,取得了明顯成效。但由于體制機制等原因,非稅收入管理和運行中仍存在一些突出矛盾和問題,與加快推進政府職能轉變和健全公共財政體制的要求有較大差距。為此,必須深化非稅收入管理改革,完善政策措施,加強法制建設,逐步建立科學、規范、高效的非稅收入管理體制和運行機制。
 
一、非稅收入的理論依據和基本特征
 
除稅收和政府債務收入以外的財政收入統稱非稅收入,包括行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收入、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等。作為與稅收并存的財政分配工具,非稅收入同樣具有彌補市場缺陷、提供公共產品、調節經濟運行等作用。政府之所以收取非稅收入,主要基于以下理論依據。
 
(一)準公共物品的存在。在市場經濟條件下,政府承擔的資源配置職能主要涉及兩種公共物品供給,即純公共物品和準公共物品。純公共物品具有消費的非競爭性和非排他性特征,消費邊際成本為零,由于無法將不繳費者排除在純公共物品消費之外,政府只能通過普遍征稅方式彌補其供給成本。準公共物品介于純公共物品與私人物品之間,既具有消費的局部公共性或外部性,難以由市場提供;又具有消費的競爭性和排他性,消費邊際成本不為零,向特定消費者收費具備可行性,政府可以通過收費方式彌補其供給成本。
 
(二)受益公平的要求。政府籌集收入通常遵循兩項原則,即支付能力原則和受益公平原則。支付能力原則是按照人們的支付能力分配負擔,支付能力大者多負擔,小者少負擔,無支付能力者不負擔。受益公平原則是根據人們從政府提供公共物品的受益程度來分配負擔,受益多者多負擔,少者少負擔,沒有受益者不負擔。稅收通常采取支付能力原則征收。收費等非稅收入則根據付費者所享受的服務收取,負擔與受益相對稱,體現受益公平原則。同時,人們根據自己的需求和意愿采取付費方式選擇公共物品,顯示自己的偏好,使政府提供的公共物品與居民偏好保持一致,可以優化資源配置。
 
(三)提高效率的要求。準公共物品的消費具有競爭性和排他性特征,當消費者達到一定臨界規模后,會產生“過度使用”和“擁擠效應”。采取收費等非稅收入方式,可以將“搭便車”者排斥在外,避免產生過度需求和消費,降低擁擠成本,提高公共物品的供給效率,滿足公眾差異化需求。
 
(四)負外部性的存在。采取收費等非稅收入方式可以較好地矯正私人物品的負外部效應問題。比如,企業對周圍環境造成污染而沒有采取治理措施,使該企業的私人邊際成本低于社會邊際成本,獲取額外利潤。政府通過向企業征收排污費,并將收費標準確定在企業獲取的額外利潤水平之上,可以使負外部成本內部化,迫使企業承擔治理污染的責任,從而限制負外部性行為。
 
與稅收相比,非稅收入具有一些不同的特征。
 
(一)非稅收入的取得依據相對復雜。政府征稅的依據單一,即憑借政府行政權力。政府取得非稅收入的依據則相對復雜,概括起來主要有三種,即政府行政權、財產所有權和政府信譽。具體講,行政事業性收費、政府性基金、罰沒收入和主管部門集中收入是利用行政權力征收的,具有強制性;國有資源(資產)有償使用收入、國有資本經營收入、政府財政資金產生的利息收入是利用國家資源和國有資產所有權取得的,體現了國家作為所有者或出資人的權益;彩票公益金、以政府名義接受的捐贈收入是依托政府信譽募集的,遵循自愿原則。
 
(二)非稅收入是稅收的補充形式。稅收與非稅收入都是政府參與國民收入分配取得的財政收入。稅收主要滿足政府提供普遍公共服務的需要,是財政收入的基本來源。非稅收入主要滿足政府提供特定公共服務的需要,具有分散性、專項性特點,只能作為稅收的必要補充。
 
(三)非稅收入占地方財政收入的比重較高。中央政府提供的公共物品大部分屬于純公共物品范疇,籌資渠道主要是稅收,非稅收入在中央財政收入中所占比重較低。地方政府提供的公共物品涉及居民的日常生活,存在特定受益者,許多屬于準公共物品范疇,采取收費等非稅收入方式更有利于提高公共物品配置效率。因此,地方政府較多采取非稅收入方式組織收入。隨著政府級次降低,非稅收入占本級財政收入的比重相應提高。
 
(四)非稅收入通常實行專款專用。稅收遵循普遍征收、普遍服務的原則,通常由政府統籌安排使用。非稅收入遵循受益公平、成本補償原則,繳費與享受公共服務具有較強關聯度,非稅收入通常用于彌補政府提供特定公共服務的成本支出,實行專款專用。
 
二、發達國家非稅收入管理經驗
 
美國、加拿大、澳大利亞和歐盟一些國家非稅收入來源主要有:從國有企業取得的利潤、分紅及股權收益、國有企業私有化收入、國有資產租賃和出售收入、公共物品或勞務銷售收入、政府投資收益、國家資源收入、酒類和博彩等專營收入、政府收費、罰款收入、政府利息收入等。其中,政府收費主要分兩類:一類是特許權、執照和許可證收費,包括機動車駕駛執照費、機動車登記注冊費、船舶和飛機執照費、酒類制造和銷售許可費、藥品注冊登記費、商標和專利權費、護照費、簽證費、結婚登記費、釣魚證費、擁有寵物許可費等;另一類是公共服務收費,包括水費、污水垃圾收集和處理費、公共交通收費、停車收費、道路和橋梁通行費、公園收費、碼頭使用費、醫療收費、健康娛樂設施收費等。
 
發達國家對非稅收入管理積累了許多經驗,建立了一套比較完善的管理制度。
 
(一)依據法律規定,實行分級管理。政府收取非稅收入,無論是設立項目還是制定標準,都通過立法來確定,嚴格履行立法程序。立法層次一般集中在聯邦(中央)和州(省)兩級,由政府提出預案,經議會批準后以法律形式頒布實施。地方在州(省)法令授權范圍內管理本級非稅收入。
 
(二)設立程序公開透明,實行聽證協商制度。在設立非稅收入時,必須全面、細致地公開信息,政府部門和議會認真聽取相關利益方意見。一是以適當方式通知相關利益方,給予其反饋意見的機會;二是就設立非稅收入中涉及的具體問題與相關利益方進行磋商;三是設立答辯程序,闡明對相關利益方提出意見的吸收程度及原因。未履行上述程序,不得設立非稅收入。
 
(三)政府集中統管收支,納入財政預算管理。非稅收入必須上繳國庫,納入預算管理。比如,加拿大《財政管理法》規定,聯邦政府收費必須統一繳存到國庫部的“綜合收入基金”帳戶中,由政府統一安排使用,相關收費部門和機構的開支,必須列入部門或單位預算,并事先獲得國庫部和國會批準。
 
(四)建立收支審查制度,接受公眾監督。政府部門和機構實施非稅收入政策過程中,要按照相關程序,接受立法機關和社會公眾監督。一是通過媒體公布相關政策的具體內容;二是設立聯絡點,聽取相關利益方的意見;三是每年向議會報告政府財政收支預算時,須包括非稅收入政策及收支的具體內容;四是收費部門和機構的年度預算報告中須詳細反映非稅收入收支情況。
 
三、近年來我國非稅收入管理取得明顯成效
 
近年來,各級財政部門加大改革力度,完善政策措施,健全管理制度,積極推動非稅收入規范化管理。
 
(一)清理收費基金項目,切實減輕企業和居民負擔。2008年以來,財政部加大收費基金的清理力度,累計取消、停征和減免465項行政事業性收費和7項政府性基金,每年可減輕企業和居民負擔約2000多億元,支持了企業發展,進一步理順了政府收入分配關系。主要措施包括:2008年,在全國統一停征工商“兩費”,每年可減輕個體私營者負擔170億元。2009年,在全國統一取消和停征100項行政事業性收費,涉及金額約190億元。實施成品油稅費改革,取消公路養路費等6項涉及交通和車輛的收費,涉及金額約1300億元。2011年,在全國取消31項涉企收費和20項社團收費,每年可減輕企業和社會負擔約70億元。2012年,對小型微型企業免收管理類、登記類、證照類收費,取消253項各省(區、市)設立的涉企收費,并對出入境貨物免收一個季度的出入境檢驗檢疫費,可減輕企業和社會負擔約185億元。2013年,取消和免征30項中央和省級設立的行政事業性收費,涉及金額約105億元。同時,各省(區、市)財政部門對本地區出臺的收費進行了全面清理,取消了一大批不合法、不合理的收費項目。目前,各級政府部門依法收費的意識明顯增強,亂收費明顯減少,企業收費負擔明顯減輕,分配關系得到有效規范。
 
(二)積極發揮非稅收入政策作用,大力促進重大基礎設施建設和社會事業發展。建立全國統一的大中型水庫移民后期扶持基金政策體系,為全國3000多萬庫區移民提供長達20年的基本生活保障,促進了社會穩定。完善教育費附加、地方教育附加征收政策,拓寬財政性教育經費籌集渠道,為實現財政教育支出占GDP4%的法定目標提供了更加穩定的資金保障。建立國家重大水利工程建設基金和南水北調工程基金,并完善水利建設基金籌集使用政策,有力地支持了南水北調工程建設順利實施,加快了水利建設步伐和水庫庫區經濟社會發展。建立可再生能源發展基金、廢棄電器電子產品處理基金和油污損害賠償基金,促進了新能源開發利用、節能減排和環境保護。完善港口建設費、民航發展基金等征收使用政策,促進了港口、機場等基礎設施建設。這些政策的建立和實施,為落實積極財政政策、推動科學發展發揮了重要作用。
 
(三)完善國有資源(資產)有償使用制度,促進資源節約和有效利用。各級財政部門建立健全礦產、土地、海域、水、無線電頻率資源等有償使用制度。對新老煤礦探礦權、采礦權一律收取探礦權、采礦權價款。全面實行土地使用權出讓招標、拍賣、掛牌制度,完善土地出讓收入征管機制,將土地出讓收入全額納入地方政府性基金預算管理,嚴格按規定安排各項土地出讓支出,加大用于民生工程建設的力度。進一步提高新增建設用地土地有償使用費的征收標準。在全國范圍統一海域使用金征收政策。全面開征水資源費,確定了各區域“十二五”末地表水、地下水水資源費平均最低征收標準。對第三代公眾通信網絡征收無線電頻率占用費,支持無線電基礎設施建設。加強國有資產有償使用收入管理。財政部印發《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理辦法》,將行政事業單位國有資產出租、出售、出讓、轉讓、變賣等取得的收入上繳同級財政,納入部門預算統籌安排,從制度上規范了行政事業單位國有資產處置和出租出借收入管理。地方財政部門加快建立健全國有資源(資產)有償使用制度,如海南、山東、湖南等省印發國有資源(資產)有償使用收入管理辦法,明確了國有資源(資產)有償使用收入范圍和管理政策。上述措施,促進了國有資源有效開發利用和國有資產合理配置。
 
(四)將非稅收入全部納入預算管理,提高財政預算的統一性和完整性。按照全國人大和國務院的要求,從2011年起將非稅收入全部納入預算管理,徹底取消了預算外資金。同時,根據非稅收入的不同性質采取有區別的預算管理方式,將屬于一般預算收入性質的行政事業性收費、罰沒收入、國有資源(資產)有償使用收入、以政府名義接受的捐贈收入等納入公共財政預算管理,與稅收收入一起統籌安排使用;將具有以收定支、專款專用性質的政府性基金、土地出讓收入、彩票公益金、專項收入等納入政府性基金預算管理,用于支持特定基礎設施建設和社會事業發展;將國有資本經營收入納入國有資本經營預算管理,用于支持國有經濟結構調整和國有企業改革發展等支出。目前,已初步構建起由公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算共同組成并有機銜接的政府預算體系,提高了財政預算的統一性和完整性。
 
(五)完善政府性基金和國有資本經營預算管理,增強預算的規范性和透明度。從2010年起,在編制中央基金預算的基礎上,編制全國和地方基金預算,更全面地反映基金收支總量、結構和管理活動;規范編制程序,按照“兩上、兩下”的程序編制中央基金預算,工作環節、內容、時限和職責分工進一步明確,確保了基金預算編制、調整、執行和監督工作有序進行;細化編制內容,中央基金預算支出全部編報到“項”級科目,并落實具體事項;加強執行管理,全面實施了基金預算指標管理,國庫部門依據預算指標撥付資金,保證預算按批準的項目、科目和數額執行;向社會公開基金預算,公開內容已細化到“項”級科目,增強了預算透明度。同時,穩步推進國有資本經營預算管理,擴大中央國有資本經營預算試點范圍并完善收支政策,2010年開始向全國人大報送中央國有資本經營預算,并積極推動地方國有資本經營預算編制工作。
 
(六)全面推進非稅收入收繳管理改革,建立規范穩定的收繳運行機制。非稅收入收繳改革取得重大進展。建立了新的收繳銀行賬戶體系,規范收繳程序,明確繳款憑證和收款收據合一的《非稅收入一般繳款書》,并依托收繳管理系統,實現了非稅收入收繳信息及時、完整和準確。目前,中央本級有經常性非稅收入的部門、35個財政專員辦以及31個省(區、市)本級、313個地市、2400多個縣的32萬個執收單位都實施了非稅收入收繳改革,對提高資金運行效率,確保非稅收入應收盡收,促進財政收入穩定增長提供了有力保障。
 
(七)加強法規建設,逐步構建非稅收入制度體系。國務院頒布了《彩票管理條例》,財政部印發了《政府性基金管理暫行辦法》、《行政事業性收費項目審批管理暫行辦法》、《財政票據管理辦法》等非稅收入管理法規制度。地方非稅收入立法和制度建設也進展明顯,湖南、云南、廣西、內蒙古、甘肅、青海、浙江等省(區)先后出臺非稅收入管理條例,陜西、湖北、吉林、遼寧等省份出臺了非稅收入管理辦法,云南等省份出臺了財政票據管理辦法,為依法加強非稅收入管理奠定了基礎。
 
當前,我國非稅收入管理也存在一些體制、機制問題,主要是:非稅收入規模偏大,與稅收比例關系不盡合理;非稅收入管理政出多門,削弱了財政統籌調控能力;違規收費和設立基金問題仍然存在,破壞了收費基金制度的規范性和統一性;國有資源有償使用制度和生態環境補償機制不健全,國有資本經營收益共享機制尚未建立;法律依據缺失,非稅收入管理缺乏權威性和約束力等。為此,必須通過深化改革,完善法規制度,努力加以解決。
 
四、深化非稅收入管理改革的思路
 
十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》明確提出,要建立健全非稅收入管理制度。按照這項要求,應當進一步推進非稅收入管理改革,明確方向、科學設計、分類實施,加快完善與公共財政體系相適應的非稅收入管理制度。
 
(一)全面清理規范行政事業性收費和政府性基金。行政事業性收費是對政府提供準公共物品的合理補償,在一定程度上體現了公平和效率的統一。從市場經濟國家通行做法以及建立健全我國公共財政制度的要求看,行政事業性收費作為稅收收入的必要補充應長期存在。但一些地方和部門仍存在不合法、不合理的收費項目,應當加大清理力度。政府性基金可以為特定公共事業發展提供穩定的資金來源。當前,我國處于工業化、城鎮化深入發展階段,水利、交通、城市發展等基礎設施建設任務十分繁重,教育、移民、殘疾人保障、新能源等需要加大支持力度,有必要保留適當的政府性基金,促進相關領域基礎設施建設和事業發展。但應當看到,政府性基金是我國政府在財力不足情況下采取的一種臨時性籌資措施,隨著公共財政制度不斷完善,財政保障能力進一步提高,應當對基金加以限制并逐步減少。按照上述要求,采取取消、整合、改稅、轉經營等措施,全面清理規范收費基金。
 
堅決取消不合法、不合理的收費基金。對各地區和部門違規設立的收費基金項目,一律予以取消。取消政府提供普遍公共服務或體現一般性管理職能的收費。取消政策效用不明顯、不適應公共財政制度要求的政府性基金。結合不動產登記職責整合,合并在不同部門分別設立的房屋所有權登記費、土地登記費、林權登記費等收費項目。結合鐵路政企分開改革,將鐵路建設基金并入鐵路運價,不再作為政府性基金管理。
 
結合稅制改革,取消相關領域收費基金。結合推進資源稅改革,取消涉及礦產資源的礦產資源補償費、價格調節基金等;結合開征環境保護稅,取消在有關污染物排放環節征收的排污費;結合推行房產稅改革,使房產稅成為地方政府穩定的收入來源,相應取消用于城市維護建設的城市基礎設施配套費等。
 
將部分收費轉為經營性收費。隨著政府職能轉變,以及分類推進事業單位改革,一些原由政府部門和事業單位負責管理的事務,逐步轉由從事經營服務活動的市場中介服務組織承擔,相關收費轉為經營性收費,并對其依法征稅。
 
對保留的收費基金實行規范化管理。繼續保留政府實施特定管理和服務的收費,維護國家主權、符合國際慣例或對等原則的收費,帶有懲罰性質和資源類收費等。為支持特定公共事業發展設立的政府性基金,可在一定時期內繼續征收。對保留的收費基金,全面公布項目名稱、征收依據、征收方式、范圍和標準,提高透明度。
 
(二)加快建立健全國有資源(資產)有償使用制度。我國土地、海域、礦產、水、森林、無線電頻率等資源屬于國家所有,國有資產和國有企業規模比較大,在國有資源開發利用、國有資產有償使用和國有企業經營過程中,政府作為所有者或出資人代表,必然獲得與其所有者權益相適應的收入,這些收入是非稅收入的主體。目前,國有資源(資產)有償使用制度不夠健全,市場化配置程度不高,一些國有資源(資產)被無償或低價占有和使用,價值未得到合理體現,收益分配機制仍不規范。必須加快建立健全國有資源(資產)有償使用制度,建立公開公平公正的出讓機制,使資源(資產)價值得到合理補償,維護國家所有者權益。具體措施包括:
 
拓寬有償使用范圍。對以經濟功能和市場效益為主要目標的國有資源(資產)開發和利用,包括土地、海域、礦產、水、森林、風景名勝、無線電頻率以及城市市政公用設施和公共空間等國有有形或無形資源(資產)的開發權、使用權、勘查權、開采權、特許經營權、冠名權、廣告權等出讓,在符合國家規劃和不破壞生態環境的前提下,都應逐步推行有償使用制度。
 
健全市場化配置機制。結合行政審批制度改革,加快國有資源(資產)配置市場化改革步伐,提高資源(資產)配置效率。在國家宏觀調控下,對各類國有資源(資產)相關權益采取公開競爭方式有償出讓,促進資源(資產)權益有序流動和公平交易。
 
規范發展交易市場。按照“政府引導、市場交易、規范運作、統一監管”的要求,建立國有資源(資產)交易市場運作體系,構建統一、開放、透明的資源(資產)交易平臺,促進國有資源(資產)規范、高效利用。
 
完善收益分配機制。按照財力與事權相匹配的原則,妥善處理各級政府之間資源收益的分配關系。國有資源有償使用收入主要用于環境治理、生態補償、改善民生等公共服務支出。
 
(三)完善彩票公益金籌集和分配政策。彩票公益金是政府為支持社會公益事業發展,通過發行彩票籌集的專項財政資金。目前,我國彩票業仍處于起步階段,市場潛力較大。應借鑒發達國家彩票管理經驗,通過建立健全法規制度,深化彩票管理體制改革,加強彩票市場監管,優化市場結構,豐富游戲品種,降低銷售成本,不斷提高彩票籌集資金效率,實現彩票銷量較快增長,努力增加彩票公益金收入。
 
彩票公益金屬于彩民捐贈收入,具有較強公益性,決定其應當用于發展社會公益事業,不能混同于一般性財政資金用于滿足普遍公共需要。彩票公益金籌集與使用密切相關,只有當其使用與資金性質相符時,才能建立收入與支出的良性互動機制,促進彩票銷量提高。為此,應進一步完善彩票公益金使用政策,確保用于社會公益事業,增強公益性。同時,不斷拓寬彩票公益金使用范圍和領域,滿足各方面社會公益事業發展的需要。此外,研究完善中央與地方彩票公益金分配政策,充分調動各級政府支持彩票發展的積極性。
 
(四)大力規范罰沒收入等非稅收入管理。按照完善公共財政體系的要求,對罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入、專營(賣)收入等實施分類規范管理。
 
抓緊修訂罰沒收入管理辦法。著重解決罰沒收入與執法機關支出掛鉤、罰沒和扣押物品管理不規范、中央與地方罰沒收入分成政策不完善等問題。
 
完善捐贈收入管理政策。針對社會各類捐贈形式和途徑多種多樣、相關政策界限不夠清晰等情況,制定相關管理辦法,界定以政府名義接受捐贈收入的范圍,并明確其收支管理政策。
 
規范主管部門集中收入管理。隨著推進事業單位改革,主管部門與事業單位財務徹底脫鉤,應取消主管部門集中收入。現階段主管部門集中收入仍是非稅收入的一項來源,應統一上繳國庫,支出納入部門預算統籌安排。
 
研究專營(賣)收入管理辦法。專營(賣)屬于國家行為,專營(賣)收入應集中由財政部門統一管理。目前,我國煙草專營、酒類產品專賣、免稅商品專營、印鈔造幣、紀念郵票(幣)發行、食鹽批發等專營(賣)收入尚未納入財政預算管理,而留作企業收入。借鑒國際經驗,逐步將條件成熟的專營(賣)收入納入非稅收入管理。
 
(五)建立健全非稅收入監督約束機制。強化預算管理,完善征繳制度,健全監督體系,推動非稅收入規范化、法制化管理。
 
完善政府性基金和國有資本經營預算管理。按照基金預算功能定位,調整部分納入基金預算管理的項目,建立與公共財政預算有效銜接機制。進一步提高基金預算規范性和約束力。借鑒公共財政預算設立預算穩定調節基金的經驗,完善基金預算編制方法,研究在基金預算中設立調節基金的可行性,解決基金預算執行率偏低問題。全面建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算和收益分享制度,擴大國有資本經營收益上交范圍、適當提高上交比例,合理分配和使用國有資本經營收益,增加用于社會保障等民生支出。
 
切實加強非稅收入征收管理。建立征收責任追究制,加大對違規減免緩征非稅收入行為的處罰力度,確保按規定的范圍、標準和期限收取非稅收入,做到依法征管、應收盡收。繼續推進非稅收入收繳改革,擴大改革范圍,優化收繳流程,加快研究電子繳款,提高收繳水平和效率。加強非稅收入資金賬戶管理,確保資金安全。
 
建立多層次監督體系。自覺接受人大監督,將所有非稅收入納入各級政府每年向同級人大提交的財政預決算草案中,全面反映收支情況。自覺接受審計監督,將非稅收入收支情況作為政府各部門的常規審計內容。健全財政監督制度,強化對非稅收入管理政策執行情況的監督檢查。完善社會監督機制,將非稅收入管理政策及收支情況向社會公開,接受公眾監督。
 
加強非稅收入法制建設。通過修訂《預算法》,明確非稅收入范圍和分類預算管理原則,為加強非稅收入管理提供法律依據。研究制定非稅收入管理辦法,明確非稅收入管理原則、審批權限、資金解繳、預決算編制、監督檢查、法律責任等。參與行政收費法研究起草工作。提升有關基金和收費管理制度的法律層級,將一般規范性文件上升為財政規章,提高政策執行效力。推動各地加強非稅收入地方法規制度建設。

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