7星彩2014031

非稅收入執收成本管理探析

 吳山  龔惠妍  楊通光

 

非稅收入與稅收收入都是財政收入,但由于稅收征收上的無償性、使用上的公共性,所以稅收征收成本管理就成為稅收征管的重要內容并廣為社會接受;而非稅收入大多是有償取得、專款專用,因此,其執收成本管理相對滯后。近年來,盡管湖南省省本級和部分市縣已經開展了非稅收入執收成本核定工作,但在具體模式及做法上存在較大差別。為了完善非稅收入執收成本管理工作,推進財政預管精細化管理,我們深入懷化、張家界等部分市縣開展了相關調研,運用公共財政理論,引入績效管理理念,對如何深化非稅收入執收成本管理進行了一些有益的探索。

 

一、省本級及部分市縣非稅收入執收成本管理的主要做法

非稅收入是財政收入的重要組成部分,與稅收一樣,政府取得非稅收入的過程中,必然發生一定的人力、物力、財力的消耗,即產生非稅收入執收成本。因此,加強非稅收入執收成本管理是深化非稅收入預算管理的一個現實而迫切的工作。但從調研情況看,僅有部分市縣核定了執收成本,而且執收成本管理模式也有較大差異,大致可歸納成以下幾種模式。

“比例統籌”模式。按單位或非稅收入類別經測算確定適當比例,按比例安排資金作為單位執收成本列入部門預算,其余部分由政府統籌安排支出。該模式單獨設置“執收成本支出”科目,并相應增加“上繳政府統籌支出”科目。以上兩個支出科目在部門預算中的體現各地各不相同。湖南省施實成本核定的大部分市縣采取該模式。該模式最大的優點是操作簡便、各方需求能統籌兼顧,不足之處是管理粗放,有“收支掛鉤”之嫌。

“核定成本”模式。按確定的原則、方法和程序對非稅收入分類分項核定執收成本,并通過部門預算予以安排保障,非稅收入扣除執收成本后的其余部分,由政府統籌安排。該模式同樣也設置了“執收成本支出”科目。如懷化市在基本支出按“定員定額”的要求統一保障的基礎上,對執收成本管理推行了“單位申報、財政鑒定、據實支付、專戶運行”的模式,通過全面推行執收成本核定工作,非稅收入除安排執收單位必要的執收成本外,其余部分全部由政府統籌安排。該模式的優點是比“比例統籌”模式更加符合執收成本實際情況,管理更加精細化,但其核定的流程比較復雜,也有“收支掛鉤”之嫌。

“全額安排”模式。遵循非稅收入“專款專用”原則,將單位收取的非稅收入全額安排給單位作為基本支出和項目支出,不足部分再通過稅收收入安排補足。省本級執收成本管理基本屬于此模式。2011年,湖南省財政廳下發《關于核定非稅收入執收成本的通知》,開始試編試核省本級2012年度非稅收入執收成本,為規范管理, 2012又出臺了《省級非稅收入執收成本核定工作規程》,進一步明確了執收成本概念、成本構成以及核定原則、方法和程序。該管理模式的特點是未單獨設置“執收成本支出”科目,維持了部門預算支出的基本框架,同時迫使執收單位必須足額征收;不足是所核定的執收成本在部門預算中沒有得到充分運用,而且單位非稅收入一旦因客觀因素短收,將影響單位基本支出資金保障。

 

二、執收成本管理工作難以深入推進的主要原因

在《湖南省非稅收入管理條例》頒布前,湖南省非稅收入一直是作為預算外資金管理。在這種模式下,各單位征收的非稅收入基本上是自收自用,多收多用,因此,其執收成本也就內化到單位資金管理之中。但自從《湖南省非稅收入管理條例》頒布后,湖南省非稅收入開始逐步納入預算內管理,非稅收入執收成本一下子失去了內在約束,突出表現為人員、辦公經費膨脹、違反規定設置各種獎勵以及計提業務費等等,導致各單位之間支出苦樂不均。正是在這種背景下,湖南省部分市縣開始核定非稅收入執收成本,但由于缺乏系統的理論支持,各地在啟動和推進執收成本管理工作時,無論在認識層面還是在操作層面,深度管理的目標不明晰,推廣進度受阻。

從認識層面看,無論是財政部門還是具體執收單位對非稅收入成本管理的認識都不到位。有的認為非稅收入執收主體均為行政事業單位、社會團體和其他組織,其非稅收入取得是履行政府職能的過程,而履行政府職能所需的經費已由財政預算予以安排,沒必要另外單獨核定并安排執收成本;有的認為非稅收入是部門或單位取得,自然就應全部安排給部門可單位使用,沒必要核定執收成本。有的認為非稅收入既然屬于財政資金,那就和稅收收入一并統籌安排就可以了,核不核定執收成本沒有多大意義。

從操作層面看,部門預算支出體系中沒有執收成本相關的科目和項目,核定的執收成本無法真正運用。當前部門預算支出框架,劃分為基本支出和項目支出。非稅收入執收工作是單位日常工作的組成部分,因此其執收成本支出列入基本支出無可非議。但因各單位執收工作難度有別,受“定員定額”的限制,執收成本難以在基本支出中全部列支,必然有部分要通過項目支出列支。如果嚴格按部門預算要求得將執收成本分解到上述兩類支出中去,所核定的執收成本就分散在基本支出和項目支出中,失去了成本總額控制,這顯然不符執收成本管理的初衷。但要單設“執收成本支出”科目,就與現行部門預算支出體系不符。另外,核定成本和運用成本之間的相關體制機制比較缺乏,造成非稅收入核定成果和現實運用脫節,影響執收成本編報、審核人員的積極性。

 

三、深化非稅收入執收成本管理的重要意義

隨著公共財政體制的建立,非稅收入將全額納入預算管理。公共財政體制的一大特征就是政府要通過編制預算對收支規模、收入來源和支出用途作事先的設想和預計,實現公共財政的功能。政府非稅收入作為財政收入的重要組成部分,必然需要對其收支開展研究和預計。核定非稅收入執收成本,就是要在公共財政體制下,引入績效管理理念,建立非稅收入成本控制機制,讓財政部門以及各執收單位都要考慮執收非稅收入的“所費”與“所得”,提高非稅收入質量,所以核定執收成本具有重要的現實意義。

促進單位部門預算精細化。目前,部門預算科目體系中,支出科目分為 “基本支出”和“項目支出”兩大項,由于基本支出按照“定員定額”的原則核定,強調公平性,但由于執收單位的情況千差萬別,導致核定基本支出不能滿足執收單位實際基本支出。首先是非稅收入執收單位和非執收單位之間的基本支出必然有差別,按統一的標準核定的基本支出難以符合執收單位實際情況。其次是在非稅收入執收單位之間,由于法律法規和政策賦予執收單位職能的差異,集中體現為非稅收入分布的不對稱性以及執收難度的差異性,按統一的標準核定的基本支出更加難以滿足執收單位執收工作需要。為符合部門預算編制要求和單位實際執收工作開支需要, “基本支出”列不進的支出改頭換面轉移到了“項目支出”科目之下。如某省直單位以“聘用人員經費”、“勞務費”等作為項目支出,導致項目支出品目繁多、魚龍混雜,這也是部門預算“內行看不清,外行看不懂”的重要因素之一。因此,核定執收成本并對之加強管理,改變目前執收成本分散擺列的預算體系,讓非稅收入執收成本單獨體現,是促進部門預算更加精細化的重要舉措。

促進單位支出標準公平化。目前部門預算中的非稅收入基本上是全額安排給單位使用,由于缺乏一定的預算約束和成本控制,在項目支出安排時,非稅收入執收單位項目支出金額較大、項目較多,既有真正的項目支出,也有執收成本,其中也不乏執收成本之外的“養人”支出,資金比較寬裕;而非執收單位項目支出相對較少,且均屬嚴格意義上的項目支出,資金相對緊張,容易造成預算單位支出“苦樂不均”。編制非稅收入執收成本,按照統一的原則和程序,將執收成本支出予以明確,對執收單位來說是一種“保障”,對非執收單位來說也是一種“交待”。

促進政府可用財力明朗化。非稅收入規范管理改革起步階段的“收支兩條線”模式,重點解決的是預算外資金“自收自支”、“坐收坐支”問題,目前階段的“納入預算、統籌安排”模式,才真正解決了非稅收入“誰收誰用”、“多收多用”的根本問題。按現階段非稅收入管理模式,非稅收入彌補成本補償性支出之后,其余部分為政府提供(準)公共物品和服務,滿足國家行使社會管理和經濟建設等方面的需要。通過編制執收成本能清楚地反映非稅收入哪些用于彌補成本開支,哪些提供了財力保障,財政部門就有了一本明白賬。

 

四、深化執收成本管理的建議

執收成本管理是一項嶄新的工作,我們在調研的基礎上,結合近年來試編執收成本的工作經驗,對執收成本管理形成了“正確認識、據實核定、單獨反映、納入預算、結余統籌”的基本思路,并據此思路提出以下建議。

進一步加深對執收成本的認識。首先,執收成本是執收單位在收取非稅收入過程中發生的相關支出,不是“彌補成本”中的“成本”概念。非稅收入大都有專款專用的屬性,因此,其“彌補成本”的“成本”概念,說的是完成相關工作的全部支出,既包括執收工作支出,即執收成本,也包括相關專項支出。核定執收成本,就是要考察取得非稅收入的“所費”與“所得”,努力壓縮執收成本,將資金最大化地用于滿足相關專項工作開支,提高非稅收入質量。其次,由于非稅收入是執收單位履行政府管理職能、行使國有資源資產所有權、提供特定服務的過程中同時取得的,所以非稅收入執收工作是其日常工作的重要組成部分。而基本支出中已經安排有滿足單位日常工作任務所需的部分費用,所以執收成本不能與基本支出中已經列支的部分重復計算。實際核定的執收成本應該是執收單位在基本支出之外為滿足執收工作需要發生的直接支出,從本質上看,屬于特定性質的項目支出。正是有鑒于此,通過調研,省本級將執收成本的構成項目界定為:證書(證照、票據)工本費、資料印制費、維修(護)費、會議費、培訓費、專用材料費、執收人員(聘用)經費、交通費、應繳稅款、辦案補助經費、執收業務費、其他費用等12項。

統一保障預算單位基本支出。基本支出是行政事業單位為保障其機構正常運轉、完成日常工作任務而發生的經費支出,包括人員經費和日常公用經費。對這部分“保吃飯”、“保運轉”的經費要優先保障,且不論其是否有非稅收入都應由稅收收入予以保障,即對所有部門預算單位基本支出“一視同仁”,這是核定執收成本的先決條件。基本支出都是在對行政事業單位進行分類分檔的基礎上,通過定員定額計算出來的,一旦基本支出定額中含有非稅收入成分,加上非稅收入的偶然性,對單位來說存在巨大的風險。如湖南省某省直單位按定員、定額辦法計算2012年基本支出為562.83萬元,財政撥款僅為155.44萬元,其余407.39萬元全部由非稅收入彌補,一旦單位非稅收入減少或取消,單位將面臨“吃飯難”和“辦公難”問題。因此,在編制部門預算時,各單位基本支出統一標準,經費統一由財政撥款保障,為編制執收成本奠定基礎。

真正還原項目支出本來面目。項目支出是部門單位為完成特定的工作任務或事業發展目標,在基本的預算支出以外,財政預算專款安排的支出,屬于部門單位的建設、發展專項資金。按照部門預算改革的要求,建立健全項目庫管理制度,切實做好前期項目篩選、論證、審核和排序工作,項目支出應通過財政部門嚴格審核把關,完善項目支出的事前、事中、事后績效評價,把項目支出做足、做實,真正把錢用在“刀刃”上,徹底將“養人”、“福利”和已安排的基本支出等經費剔除在外,避免項目支出成為部門單位隱形公用支出的“避風港”。

單獨設置執收成本支出科目。行政事業單位執收工作和履職過程在一定程度上存在交叉、重復的現象,但完全將單位基本運轉經費等同于執收經費,而一概不考慮執收成本顯然是有失公平的。按照非稅收入收支對稱的原則,非稅收入的支出項目在部門預算中應得以體現,其中執收單位在執收過程中發生的基本支出之外的相關費用應予以單列,即在部門預算中增設“執收成本支出”科目,此科目既可設為一級科目,也可設為“項目支出”的二級科目。執收成本支出是行政事業單位為完成執收這項特定工作任務,在基本支出之外發生的支出,對執收單位執收支出“區別對待”,這是核定執收成本的關鍵舉措。執收成本一旦得以單列并予以保障,非稅收入結余一目了然,非稅收入收支管理便有了一本“明白帳”。

適度統籌單位非稅收入資金。按照非稅收入所有權屬于政府的基本原則,單位收取的非稅收入除安排必要的執收成本外,其結余既可安排用于執收單位的項目支出,除法律、法規規定外,也可作為政府可用財力統籌安排。考慮統籌非稅收入資金壓力和阻力較大,可在單位非稅收入全額納入財政預算的基礎上,分步實施,循序漸進、逐步到位。第一階段,非稅收入暫不統籌,即非稅收入結余全額安排給單位用于項目建設;第二階段,非稅收入部分統籌,即非稅收入結余部分安排用于單位項目建設;第三階段,非稅收入全額統籌,即單位項目建設所需經費完全由財政預算統籌安排。為確保單位部門預算收支平衡,對統籌調劑的非稅收入增加“政府統籌支出”反映。

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