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商事登記制度立法改革若干問題的思考

 江蘇省工商局副局長 楊衛東

 
在商事登記的立法過程中,商事登記的制度設計,既要吸收國外的先進經驗,也要總結我國改革開放 30 年企業登記制度改革的成果,更要與還在建立的社會主義市場經濟體制相適應。本人擬對商事登記立法改革談一些粗淺的認識。
 
一、商事登記制度設計應處理好五個關系
 
在設計商事登記制度時,我們應該注意處理好五個方面的關系。
 
(一)管理型與服務型的關系。要按照轉變政府職能、建設服務型政府的要求,認真研究商事登記的地位和作用。要減少或弱化商事登記的管制功能,強化商事登記的服務功能。也就是說,商事登記的目的不是嚴把市場準人關加強管制,而是要方便準人放松管制;不是所有的交易行為都要進行商事登記,只有在交易過程中需要法律賦予商事主體資格的才需要登記;商事登記的事項主要由申請人自主選擇和決定。登記的意義在于公示,為了政府掌握和了解商事主體的經營情況,為了提供更好的社會公共服務。
 
(二)私權與公權的關系。商事登記本質上是一種公法行為,但并不代表登記機關可以任意決定或者干涉商事主體的內部事務。登記機關的登記是代表國家行使公權辦理登記,既有行政許可的性質,也有行政確認的性質。商事主體的變更登記,多屬行政確認性質,未經登記不能對抗善意第三人。因此,設計商事登記制度必須科學地界定公權與私權的邊界,凡是不損害國家利益和社會公共利益的事項,屬于商事主體經營自主權范圍內的事,行政不要干預,如名稱、住所、股東,以及一般經營項目、出資方式、數額、時間等。能夠通過民事途徑和手段解決的問題,不要通過行政手段解決,如股東會、董事會決議和股權轉讓協議的有效性,以及相鄰關系的矛盾等。
 
(三)法人登記與營業登記的關系。我國現行的法人登記與營業登記是否分開應考慮三個因素,即效率、成本和秩序,也就是說要有利于提高效率,降低成本,維護秩序。按照這一要求,可以采取三種辦法解決:一是專門從事一般經營項目的商事主體,法人登記與營業登記合一,由工商部門負責;二是既從事一般經營項目又從事許可經營項目的商事主體,由工商部門負責法人與一般經營項目的經營合一的登記,專項許可部門負責許可經營項目的營業登記;三是專門從事許可經營項目的由許可部門負責法人與營業合一的登記,這一登記體制將伴隨著前置審批制度和經營范圍制度的改革而推進。
 
(四)審批制與登記制的關系。早在 1994 年 1 月國務院批準國家工商總局“三定”方案時,就明確要求企業登記制度要從審批設立向依法核準登記轉變。因此,商事登記立法要改革企業設立審批制,改為登記制。對現行的審批制分三種情況進行改革:一是對專業性較強管理要求較高的行業(如金融業、醫療業、建筑業),實行審批與登記合一,由審批機關既負責審批又負責商事主體登記;二是沒專業技術要求的審批一律取消,如外資企業審批、文化娛樂業審批、中介組織的審批等;三是項目、設備設施、產品物品的審批一律改為后置,如環保、消防、食品衛生等。
 
(五)登記機關與申請人的責任關系。商事主體是否真實有效的設立,其設立的審查責任應該由登記機關負責,還是由申請人自行負責,與商事主體交易是否存在交易風險,是由登記機關把關,還是由交易的主體自行把關,是商事登記立法要解決的問題。我國現行的企業登記制度,登記機關審查責任過大,內容過多,應該將一部分責任轉給申請人,轉給進行交易的主體,如申請登記材料真實性的審查、住所產權關系審查、相鄰關系審查等。登記機關對申請登記材料負形式審查責任,徹底改變現行的形式審查為主,實質審查為輔的審查機制。
 
二、商事登記立法要改革的內容
 
商事登記立法應該體現改革的精神,改革現行企業登記制度,主要有五個方面的內容:
 
(一)放寬名稱登記。商事主體的名稱登記,主要規范兩個方面的內容,一是名稱不能造成不良影響,明確名稱中禁止使用的文字;二是名稱不能侵犯他人的在先權利,這主要由申請人負責,登記機關負責與本機關登記名稱不混淆。對名稱是否按照行政區劃、字號、行業、組織形式排列,是否可以不加行業,是否使用集團等等,不應列入登記機關審查的內容,而應由商事主體自主決定,名稱是否合適由社會公眾判斷。
 
(二)取消注冊資本最低限額的規定。商事登記立法應該進一步放寬對注冊資本的規定,弱化注冊資本在市場交易安全中的作用,突出公司法人財產在公司承擔有限責任的基礎性作用。股東以其認繳的出資額為限對公司承擔責任,公司以其全部財產對公司的債務承擔責任。因此,對一般的有限公司可以不設最低注冊資本限額,取消目前三萬元的注冊資本最低限額的規定。對股份公司或一些從事特定行業的公司,可以由法律行政法規規定公司的注冊資本限額。股東認繳和實繳出資的情況,應該在登記中予以公示。
 
(三)取消經營范圍的登記。目前實行的經營范圍登記弊端較多:一是增加了企業登記的成本。許多經營項目本屬于商事主體按照經營的需要自主決定的事項,但還必須到登記機關履行登記手續,增加了申請人和登記機關的登記成本。二是經營范圍不能反映商事主體的實際生產經營情況。許多商事主體登記的經營范圍項目較多,而實際生產經營的經營項目較少,要從經營范圍調查統計商事主體的生產經營情況很困難。三是經營范圍登記是造成前置審批增加的原因之一。因此,在商事登記立法中可以取消經營范圍的登記,改為商事主體在章程中載明經營宗旨和范圍,申請人登記時按照章程規定的經營宗旨,選擇確定所從事的行業。對商事主體實際生產經營情況可在年檢時申報。
 
(四)調整登記事項的監管。商事主體的登記事項多數屬于商事主體的民事權利,應該由其自主決定,登記機關應該減少干預。對登記事項的民事糾紛,也應該通過民事途徑解決。應該堅持民事與行政分開的原則,凡是能通過民事手段解決的,不得用行政手段。因此,名稱糾紛、股東糾紛、法定代表人及高管人員糾紛、住所糾紛等,都不屬于登記機關管理的范圍。登記機關主要對三種行為進行監管:一是未經登記擅自從事生產經營的行為;二是申請人的騙取登記行為;三是商事主體不按時報送年檢報告的行為。
 
(五)改革年檢報告制度。對企業年檢報告制度的定位有三種看法:第一種,是行政許可,企業通過年檢取得繼續經營的資格。這一觀點在行政許可法實施以后已經有所改變。第二種,是監督檢查,登記機關通過年檢對企業的登記事項和生產經營情況進行書面檢查,對企業進行監督管理,這也是現行的做法。第三種,是報送數據,登記機關通過對商事主體的年檢,了解和掌握其生產經營情況,為國家進行客觀經濟分析提供數據。商事登記立法應該按照第三種觀點設計商事主體的年檢報告制度。監督檢查與報送數據的主要區別在于: ( 1 )目的不同:監督檢查是為了督促商事主體按核準的登記事項從事生產經營;報送數據是為了了解和掌握商事主體實際生產經營的情況。( 2 )內容不同:監督檢查以核查登記事項為主要內容,報送數據以商事主體實際經營項目產量(交易量)、銷售收人等為主要內容。( 3 )結果不同:監督檢查對有違法行為的組織查處;報送數據不需要作出是否通過年檢的結論。
 
三、商事登記立法要解決的體制機制問題
 
隨著商事登記立法工作的進展,要考慮解決體制機制方面的幾個問題。
 
(一)廢除商事主體按所有制立法的模式。廢除全民所有制工業企業,城鎮和鄉村集體所有制企業,中外合資、中外合作、外資企業、私營企業、個體工商戶相關法律法規,將各類商事主體的設立、終止、組織機構及經營管理等內容,分別劃歸《 公司法 》 、 《 合伙企業法 》 和 《 獨資企業法 》 ,取消個體工商戶的概念,制定 《 攤販管理條例 》 。隨著商事主體組織法的調整,制定統一的商事登記法,廢除公司登記、法人登記、合伙企業登記、獨資企業登記、個體工商戶登記以及農民專業合作社登記的法規。
 
(二)調整商事主體的登記管理機構。目前各級工商機關按商事主體的所有制性質設立登記管理機構的做法,已經不適應經濟體制的需要了。按照全民、集體、外資和個體私營分設登記機構,造成了職責不清、效率不高等弊端。因此,必須調整整合,建立統一的商事登記機構,統一負責商事主體的登記管理。
 
(三)重新確定商事主體的登記管轄。要按照便民和集中的原則確定登記管轄。按照一個市、縣只有一個登記機關的要求,調整登記機關。設區的市可由市級登記機關統一負責商事主體的登記,并按照城市的布局,分設若干個登記代辦機構。登記管轄可按照商事主體不同的組織形式和責任形式,以及分級行使國有出資人職責的不同情況予以確定。
 
綜上所述,商事登記立法要在制度創新方面有所突破,對法人登記與營業登記的分與合問題,按所有制立法的模式廢止問題,設立統一的登記機構問題,行政與民事職責分開的問題等體制機制方面的問題,如果目前改革條件不成熟,也應該結合立法來研究和探索。

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