7星彩2014031

淺議稅收風險管理

 來源:青島地稅局市北分局 作者:高平 呂博勇 韓濤

 
「內容提要」稅收風險管理理念是近年來各地都在研究探討的新的稅收管理模式,其含義是:將現代風險管理理念引入稅收征管工作,旨在應對當前日益復雜的經濟形勢,最大限度地防止稅收流失;規避稅收執法風險;實施積極主動管理,最大限度地降低征收成本,創造穩定有序的征管環境。在現實稅收管理工作中,如何更好地引入風險管理理念、強化稅源控管,規避執法風險是當前應該著重探討的問題。
 
一、風險管理內涵
風險:現代意義上的風險一詞,是“遇到破壞或損失的機會或危險”,其核心含義是“未來結果的不確定性或損失”, 是一種客觀存在的、不可避免的現象,并在一定條件下帶有規律性。
風險管理:是經濟單位對風險進行識別、衡量分析,并在此基礎上有效地處置和規避風險,降低由風險帶來的損失的處理方法。由于風險具有普遍性、客觀性、損失性、不確定性,不可能完全避免或消除,降低風險的最有效方法就是要確認并識別風險的存在,從而有效地控制風險,將風險降低到最小程度。
稅收風險管理:稅收風險管理理念是近年來各地都在研究探討的新的稅收管理模式,其含義是:將現代風險管理理念引入稅收征管工作,旨在應對當前日益復雜的經濟形勢,最大限度地防范稅收流失;規避稅收執法風險;實施積極主動管理,最大限度地降低征收成本,創造穩定有序的征管環境,是提升稅收征收管理質量和效率的有益探索。
 
二、稅收風險管理的主要內容
稅收是國家財政收入的主要來源。2007年,稅收占國家財政收入的比重達到95%.這種帶有強制性和無償性特點的收入分配方式,是國家憑借其政治權利進行的,目的是為了滿足社會公共需要。稅務機關作為國家稅收管理的具體部門,其工作職責就是對納稅人的實際經營和納稅情況進行監督、為納稅人提供服務,以確保財政收入及時足額入庫和納稅人依法履行納稅義務。近年來多種所有制經濟形勢的快速發展,形成了不同的利益群體,征納雙方的博弈沖突日見凸顯。一是稅源急劇擴大和稅源變化日趨復雜,給稅收征收管理工作提出了更高的要求;二是個體納稅信念即納稅支出與納稅人對政府提供服務的期望值不符從而產生的稅負不公感覺也給稅收管理工作帶來難度和阻力。這種情況下,以目前的征管人力物力財力,若要實現依法征收、應收盡收,即實現征管效能的最大化,就必須尋找科學有效的稅收管理模式。因此,對所管轄的納稅人采取科學合理的指標確定其應納稅款實現的風險程度,按風險程度高低對企業進行分類分級管理,有利于稅務機關實施有效管理,避免國家稅收流失。稅收風險按其內容劃分主要有兩種:一是稅源監管風險,二是稅收執法風險。
(一)稅源監管風險。近年來,稅務違章越來越多,金額越查越大,究其原因,與很多因素有關。如:稅制結構是否合理、稅種設置是否科學、征管環節的多少、納稅手續的繁簡以及稅率是否適當、是否超出了納稅人的心理及經濟承受能力、逃避稅收得到的利益與被處罰應付出的預期代價之間的權衡等等。這些因素都影響著納稅人決定是否采取逃避稅收的行為,是稅收征管中產生漏洞的潛在危機。為彌補這些漏洞,就需要稅務機關、稅務人員花費較多的時間和精力,進行研究并尋找對策,強化稅源管理,遏制偷稅行為的發生。這種對稅款實現潛在的影響實際上就是一種稅源監管風險。
(二)稅收執法風險。是指稅務機關在執法過程中,違反稅收法律法規的行為所引起的不利的法律后果。包括對稅法及相關法律法規理解偏差產生執法過錯,帶來的執法風險。以及執法程序不嚴謹、執法隨意性大帶來的執法風險和濫用職權、玩忽職守,徇私舞弊造成執法風險。同時隨著整個社會法制建設不斷完善,納稅人法制觀念不斷增強,對于稅務機關執法手段、征管方式等要求越來越高,如果執法方式簡單,容易誘使征納雙方矛盾激化,也會相應使執法人員執法風險加大。
 
三、稅收風險管理的核心
在當前稅務系統強調既要強化管理、又要優化服務的大背景下,通過實施風險管理,一是實現依法征收,應收盡收;二是規避稅收執法風險,有效提高稅收征管的針對性和有效性,對當前的稅收工作具有重要的促進作用。實施稅收風險管理的首要步驟要以查找風險點為切入點,嚴密內部管理機制,以創新完善制度為著力點,健全紀檢監察協作配合機制,二者結合共同預防稅收風險的發生。
(一)稅源管理風險點。把潛在的稅源轉化為稅收,要求稅務機關必須與時俱進,不斷更新征管手段,適應新形勢的變化、解決新問題。就要充分發揮稅收管理員的職業敏感,綜合知識和分析能力,對所分管企業進行稅源風險識別。結合社會環境、經濟發展程度、經營者素質、企業效益等因素綜合評價確定高風險稅源點片區、行業、企業。即哪些地方最容易出現稅款流失問題及不依法納稅、跑冒滴漏稅款現象。綜合采用行業稅負比較法、各稅收與相關經濟指標對比等方法,分行業分稅種進行橫向縱向比較,重點鎖定高利潤行業、經營流動性大行業、新型行業及難以監管行業。把這些稅源管理難點,確認為稅源管理風險點。
(二)稅收執法風險點。當前稅收征管工作涵蓋了稅務登記、發票管理、賬簿憑證管理、納稅申報、稅款征收、稅源監控管理、納稅評估、違章處罰、減稅免稅等工作環節,各崗位職責相對明確。目前在稅收征管工作過程中容易產生執法風險的環節主要存在于管理、稽查、審批減免緩抵退稅和違章處罰方面,其發生的原因主要是稅收執法人員綜合能力存在問題,如:由政治素質產生的濫用職權、玩忽職守,徇私舞弊、以權謀私問題;由業務能力產生的不作為、違規執法、政策理解偏差以及自由裁量權的運用帶來的問題。其他環節如稅務登記、發票管理、賬簿憑證管理、納稅申報、稅收保全、強制執行措施目前來說產生執法風險的情況相對較少:一是由于目前納稅人維權意識還不是太強,稅務機關稅收保全、強制執行措施采用的較少,稅務行政復議、稅務行政訴訟、行政賠償等司法救濟手段還沒有得到廣泛采用;二是由于當前稅收征管工作信息化水平不斷提高,很多工作通過網絡平臺進行操作,操作規程明確,有比較完備的監督制約機制,也消除了部分征管隱患。但隨著整個社會法制化進程的加快以及納稅人法制意識的不斷增強,對于稅收征管整個流程的各個環節都應保持風險意識。
 
四、稅收風險管理成果轉化建議
實際工作中,稅收風險管理滲透到稅源管理和稅收執法工作的每一個環節。實際上管理員日常管理工作中的各種評估驗證分析工作都是一種簡單的風險管理。在此情況下,建立一種適當的風險管理機制,使之系統化和規范化,可以更好地發揮指導作用,把理論成果應用到實際工作中去。設想完善的稅收風險管理模式主要應包括以下三項內容:
(一)強化稅收分析。稅收風險管理中,風險控制標準的制定和執行成為風險管理體制有效運轉的重要保證。而加強對稅收風險點的識別和定位,對稅收風險點進行詳細分析則是有效識別和定位稅收風險,構建合理稅收風險管理系統的重要基礎工作。高質量的分析工作可以不斷提高各級稅收管理層的稅收風險預警能力。提高稅收風險管理的針對性和指向性。按照國家稅務總局的要求,稅收分析可以細分為經濟稅源分析、政策效應分析、管理風險分析和預測預警分析。其核心內容是依托信息平臺,根據內外部數據來源,對稅源企業進行分類分級,明確各級稅源監控的。標準、范圍及要求,按照風險級別排序,采取有針對性的稅源監控措施,合理地配置稅收管理資源,提高稅源管理的針對性和有效性。其中外部數據主要采集納稅人申報數據、重點是監控數據的真實性和及時性。內部數據主要指綜合治稅等由稅務機關通過特殊途徑取得的納稅人有關涉稅信息,設置預警指標,落實分析制度,為征管工作提供指導依據和技術支持。
(二)風險管理控制。對于通過稅收分析確認的稅收管理風險點,稅務機關應該對不同風險級別的企業,結合納稅信譽等級管理,通過制定企業管理辦法、建立行業管理模型進行監控。做到層層落實管理責任、監控目標和監控措施,實施動態跟蹤、重點核查、行業評估。實行面線點結合管理方法。面上,以登記率為考核標準的無漏征漏管戶;線上,確定風險行業,重點行業重點管理;點上對高風險企業有計劃實施評估及檢查手段,強化動態監控。同時不斷完善稅收分析、納稅評估、稅源監控和稅務稽查互動機制,實現由排除風險點到治理風險面、控制風險源的轉化,發揮稅收風險管理的最大作用,實現對稅源的長效管理。
(三)有效監督保障。在實施強化稅收分析、風險管理控制的過程中,對稅收征管工作全過程進行有效監督是風險管理機制正常運行的有效保障。其中既包括對納稅人涉稅違法行為的監督,又包括對稅務機關執法行為的監督。一是對納稅人涉稅違法行為的監督。最有效途徑是暢通偷稅舉報查處渠道。包括建立健全受理、查處、獎勵舉報偷稅案件的各種制度,鼓勵公民協稅護稅,打擊偷稅違法犯罪行為,維護正常稅收秩序。鼓勵拓寬舉報途徑,采取直接、書信、電子等多種形式受理舉報。落實舉報獎勵制度,嚴格履行為舉報人保密義務,保證舉報人有效信息不被泄漏。對于工作人員違反規定泄露舉報人有關情況致使舉報人受到打擊報復的,依法給予行政處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。二是對稅收機關執法監督。可以具體為稅務系統外部監督和稅務系統內部監督。在稅收執法的外部監督上,主要指有關國家機關、社會組織和公民對稅務機關貫徹執行國家法律法規的情況進行檢查、調查或評議,督促稅務機關全面貫徹落實國家法律法規。同時深入稅收征管一線,對各級稅務機關及稅務人員執行國家法律、法規、政策的情況,以及違法違紀行為所進行監察。保障政令暢通,防止行政執法權及稅收管理權的濫用,杜絕職務違法行為;在稅收執法的內部監督上,主要指上級稅務機關對下級稅務機關的稅收執法活動所進行監控、檢查監督。內容主要是監督稅務機關執法行為的合法性和恰當性。合法性主要從執法主體資格、執法權限、執法目的、執法證據、執法程序、適用法律法規六個方面審核。執法行為的恰當性,主要是針對稅務行政自由裁量權的行使進行審查,及時發現并糾正問題。
 
綜上,強化稅收分析、風險管理控制、有效監督保障三者相輔相成,共同促進稅收風險管理理念在稅收征管領域的運用,進一步提高稅務機關依法治稅水平和依法行政能力。

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